2016年農民工返鄉(xiāng)子女入學情況調查報告
在目前中國經(jīng)濟社會結構深刻變革的背景下，農民工返鄉(xiāng)子女群體規(guī)模并沒有因2008年～2009年間的農民工“返鄉(xiāng)潮”結束而縮小，相反正呈現(xiàn)持續(xù)性增長、常態(tài)化存在以及多樣性轉化的特征。在筆者看來，農民工返鄉(xiāng)子女群體絕非短時期的存在，農民工返鄉(xiāng)子女就學政策也不應該局限于應時性的政策目標。
筆者所在的“農民工返鄉(xiāng)子女的文化沖突與社會支持系統(tǒng)構建研究”課題組，在調查了四川省的237位教師，走訪觀察數(shù)十位返鄉(xiāng)子女的就學和生活情境，以及對7個孩子長達半年左右的深度追蹤研究的基礎上認為：在農民工子女教育政策系統(tǒng)中，應該通盤考慮返鄉(xiāng)子女就學政策的價值定位和政策效能，并仔細分析政策背后潛藏的制度基礎，特別是戶籍制度的深層影響，盡力推動農民工返鄉(xiāng)子女就學政策實現(xiàn)制度重構。
農民工子女從二元劃分悄然轉向三類結構
據(jù)國務院最新數(shù)據(jù)顯示，截止到2013年年底，我國農民工總量已達2.69億人，其中外出的農民工1.66億人。面對如此大規(guī)模的勞動力轉移流動，社會結構、階層、文化沖突與融合等重大問題都需要我們從全局角度深入思考。
筆者認為，首先，應該注意到近年來中東西部大范圍跨省勞務輸出趨勢的變化。據(jù)全國婦聯(lián)2013年發(fā)布的我國農村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告顯示，目前全國流動兒童中縣內跨鄉(xiāng)流動的兒童占全部流動兒童的比例最高，跨省流動兒童比例位居第二。具體情況是，跨省流動兒童占全部流動兒童的30.11%，省內跨市占18.80%，市內跨縣占12.83%，縣內跨鄉(xiāng)占38.25%。部分省份的流動兒童則是以省內流動為主，如山西、安徽、江西、河南、湖南、四川和貴州等省份，省內流動兒童比例占90%以上。
這一農民工子女“社會漂移”的新趨勢，必然帶來農民工返鄉(xiāng)子女呈現(xiàn)多類型轉化特征。其中，返鄉(xiāng)再流動學生的持續(xù)增加即是這種“漂移”新趨勢下的直接反映。“跨省流動——返鄉(xiāng)——省域內流動”逐漸成為農民工子女“社會漂移”的重要模式。
其次，應該思考農民工“引返”抑或“促融”政策的價值選擇及政策效能對農民工子女結構性變化的深刻影響。就整個農民工政策而言，是促進其更好的融入城市，還是引導其返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)?這是農民工整體政策的核心價值選擇。從這些年的政策走向來看，“引返”抑或“促融”政策，似乎是一個兩難困局，且搖擺不定。近年來，政策的天平似乎傾向于引導農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。在總體性、高密度返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的引導下，農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)已經(jīng)成為一股潮流，農民工隨返子女越來越多已經(jīng)成為客觀事實。
盡管農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策執(zhí)行效果尚需客觀評估，但有幾點事實必須予以注意：第一，引導農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策將會促使更多的農民工及其子女“走在返回家鄉(xiāng)的路上”;第二，一旦“引返”政策執(zhí)行效果不力，將很有可能讓這些帶著返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)愿望，但又耗不起的農民工再次選擇外出社會漂移;第三，帶有“返鄉(xiāng)印記”的農民工子女的絕對數(shù)量持續(xù)增長已是客觀事實，并且正在改變著農民工子女的整體結構。
在本課題組看來，傳統(tǒng)的農民工子女二元劃分(留守兒童和隨遷子女)已經(jīng)向農民工子女三類結構(留守兒童、隨遷子女、返鄉(xiāng)子女)悄然轉變。
借此，筆者認為，面對農民工子女三類結構變化，政府需要進一步完善其頂層制度設計，充分考慮三類農民工子女在當前“社會漂移”中的類型轉化以及帶來的文化適應和制度障礙。
孤立政策不能解決“漂移”帶來的綜合社會問題
筆者認為，由“返鄉(xiāng)潮”牽扯出來的返鄉(xiāng)子女問題以及政策，其實是農民工子女的一個綜合問題。它既是一個“他鄉(xiāng)”與“故鄉(xiāng)”文化沖突在農民工子女身上的直接體現(xiàn)，也是流動、留守以及正常農村孩子身份的一個關聯(lián)性節(jié)點。在一定程度上，它仍是一種“漂移”所帶來的綜合社會問題，也絕非孤立政策所能解決的。
本課題組在長期的調研中發(fā)現(xiàn)，為數(shù)不少的返鄉(xiāng)再流動子女往往在學校辦學條件差、師資水平低、經(jīng)費投入不足、校園安全存在隱患的民辦學校就讀;有幸進入公辦學校的返鄉(xiāng)再流動子女大部分無法進入優(yōu)質資源校;即便進入公辦學校，也存在著單獨編班或者在座位上實行劃塊管理的情況。
總體而言，返鄉(xiāng)再流動子女和大部分進城務工人員子女一樣，在教育過程中受到的顯性或隱性不公平待遇十分突出。所不同的是，這部分學生較之非返鄉(xiāng)流動的孩子而言，在社會的漂移中經(jīng)受著更為頻繁且持續(xù)的文化沖突和適應。而農民工返鄉(xiāng)子女的就學政策邊界實際上并沒有涵蓋或者延伸到返鄉(xiāng)再流動子女這一分化的群體中去。
從政策對象的精細化、政策邊界清晰程度、政策網(wǎng)絡成熟度等影響政策效能的諸多因素綜合考量，返鄉(xiāng)再流動子女的就學問題應該放置在返鄉(xiāng)子女就學政策網(wǎng)絡中加以優(yōu)化。這也正如學者段從榮所言：“今天我們的城市化是只見勞動力，不見‘人’的城市化，是只見孤零零的個體，看不到家庭的城市化。”
所幸的是，目前，不少省份已在實質性推進削減戶籍制度的深層制約。比如，四川省已對義務教育招生入學工作提出相應要求，全面實行單校劃片或多校劃片，切實保障農民工隨遷子女平等接受義務教育的權利，所有義務教育公辦校對隨遷子女“開門”，穩(wěn)步提高接收比例，避免將隨遷子女限定在少數(shù)學校。
筆者建議，應該在遵循人口遷移、人口城市化的內在規(guī)律的基礎上，基于“兒童優(yōu)先”的原則，進行流動兒童、留守兒童以及本課題重點關注的返鄉(xiāng)子女的整體性的頂層制度設計。
努力消除就學中的戶籍障礙或利益捆綁
從更為宏觀的農民工政策系統(tǒng)來看，戶籍制度仍將持續(xù)且深刻地影響著“引返”“促融”政策效能，繼而導致為數(shù)不少的農民工子女在“留守”“流動”之外，將長期存在著“欲走還留”“且走且留”的社會漂移和持續(xù)的文化適應問題。
據(jù)2015年3月國務院農民工工作領導小組辦公室主任楊志明提供的數(shù)據(jù)顯示，全國返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農民工已達200萬人左右。各地政府也在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策方面，大力宣傳和努力推進。
從世界各國發(fā)展歷史來看，現(xiàn)代化進程都伴隨著大量的人口轉移與流動，也一定會帶來社會發(fā)展和城市管理的壓力。但由于大多國家并不存在中國這樣的'城鄉(xiāng)“二元結構”戶籍管理體制，所以，國外戶籍制度改革并沒有造成戶籍對人自由流動的阻隔以及身份等級的區(qū)隔。而我們的情況是：長期存在的城鄉(xiāng)“二元結構”戶籍管理體制使得諸多教育政策的執(zhí)行效能受其掣肘，返鄉(xiāng)子女就學政策也深受此制度影響。戶籍制度將會與返鄉(xiāng)子女的就學政策，乃至與整個農民工子女就學政策網(wǎng)絡產(chǎn)生更為頻繁的摩擦和沖突，影響著相關政策的執(zhí)行效能。
發(fā)達國家大多是通過法律政策的創(chuàng)新和實踐來形成對流動人口及其子女教育的制度化管理。美國自1966年推行至今的“流動學生教育計劃”( Migrant Education Program，簡稱MEP)影響最大，成效顯著。聯(lián)邦政府的強力介入和干預、充裕的專項資金支持與完善的流動兒童登記制度掛鉤所形成的激勵機制值得借鑒。日本基于“住民基本情況網(wǎng)絡登記制度”搭建自由的戶籍遷徙制度，以此保障流動人口子女教育不分地域自由擇校。歐盟以高效的管理協(xié)調機制，全面的社會融合政策來確保歐盟區(qū)域內成員國人口享有平等的受教育權等。另外，非政府組織參與應對流動人口子女教育方面也有大量的經(jīng)驗。
具體到返鄉(xiāng)子女就學政策而言，筆者建議，首先需要加大異地高考(精品課)政策執(zhí)行力度，解除就學中的戶籍障礙或利益捆綁，最大程度地消除因升學原因造成的被迫返鄉(xiāng)現(xiàn)象，最大程度地減少因升學原因造成的返鄉(xiāng)子女親情疏離。同時，針對返鄉(xiāng)子女再次流動，特別是省域內的省內跨市、市內跨縣、縣內跨鄉(xiāng)流動態(tài)勢，我國政府應該切實加快推動戶籍制度改革，逐漸剝離戶籍上的利益捆綁，回歸戶籍的登記功能。
就學政策動力不足直接影響政策效能
縱觀大多數(shù)省份，在農民工返鄉(xiāng)子女就學政策的執(zhí)行上，僅僅體現(xiàn)了政策的逐級傳達和一般性的政策宣傳。從更為基層的政策執(zhí)行方式和推進思路來看，幾乎沒有超越上述政策主體所搭建的政策框架。可以說，農民工返鄉(xiāng)子女就學政策動力不足直接影響著該政策的效能。
針對返鄉(xiāng)子女就學政策目標執(zhí)行表淺、執(zhí)行動力不足等問題，筆者認為，在接下來的工作中，需著力加強該政策的執(zhí)行動力系統(tǒng)，特別是對基層執(zhí)行主體的激勵和監(jiān)督機制建設。
首先，需要清楚認識：農民工返鄉(xiāng)子女的就學政策需要末端執(zhí)行主體積極主動的行動，方可實現(xiàn)。如何防止基層政策執(zhí)行者對于該政策的窄化理解，從而導致“返鄉(xiāng)潮”后農民工返鄉(xiāng)子女政策的沉寂和淡化?如何避免學校管理者的無區(qū)別甚至消極對待，調動學校各級管理者細致、有針對性且充滿愛心的工作?這都需要對返鄉(xiāng)子女群體的拓展及轉換等情況在政策中有進一步的清晰界定和表達。
其次，要切實在國辦發(fā)[2008]130號文件“將返鄉(xiāng)農民工子女入學情況列入當?shù)亟逃綄А⒃u估的重要內容”精神的基礎上，建立健全返鄉(xiāng)子女就學質量公平的績效考核指標，以此培育政策利益群體積極、多頻的互動，推動各級教育行政部門和基層學校對返鄉(xiāng)子女群體就學問題的切實關注，防止基層政策執(zhí)行者對該政策窄化、靜態(tài)的理解。同時，針對返鄉(xiāng)子女與留守兒童和流動子女的轉化特點，引導各級政策執(zhí)行主體(特別是基層學校)整合、優(yōu)化農民工子女的管理事務，以監(jiān)督促激勵，最終實現(xiàn)管理的針對性和科學性，以保證農民工返鄉(xiāng)子女就學政策執(zhí)行動力的持續(xù)提升。
總之，在充分認識到農民工子女返鄉(xiāng)的持續(xù)性、常態(tài)性及轉化性的基礎上，推動基層教育行政部門及學校各級管理者的保障激勵和監(jiān)督機制建設，現(xiàn)在必須提到議事日程上來了，我們要在大的農民工子女教育政策系統(tǒng)中去思考返鄉(xiāng)子女就學政策的問題指向、價值指向和發(fā)展趨向，提升農民工返鄉(xiāng)子女就學政策的執(zhí)行效能。
如何建立返鄉(xiāng)子女支持系統(tǒng)
數(shù)量不小的返鄉(xiāng)子女該如何平穩(wěn)過渡、回歸家鄉(xiāng)，即便在再次成為留守兒童后，依然能夠獲得情感上的關愛和心智上的健康發(fā)展?
筆者建議，可以采取以下思路：
由當?shù)卣疇款^，建立農民工返鄉(xiāng)子女信息登記采集制度。對于農民工返鄉(xiāng)子女的具體數(shù)量、家庭背景、年齡、性別、返鄉(xiāng)原因、回鄉(xiāng)居住及生活狀況進行詳細登記。如有可能，建立以縣為主的返鄉(xiāng)子女基本情況網(wǎng)上登記制度。可以和留守兒童、流動子女登記制度聯(lián)通，從而在信息采集方面做到心中有數(shù)。
對于返鄉(xiāng)子女的不同類型進行區(qū)別對待。比如，對于成為留守兒童的農民工返鄉(xiāng)子女，可以建立結對子幫扶機制，四川省眉山市青神縣的“青神模式”就是一種有意義的探索。必須強調的是，各地既要有效地將返鄉(xiāng)子女的就學等問題區(qū)別對待，同時，也要看到返鄉(xiāng)子女向留守兒童和隨遷子女以及正常家庭孩子的轉換，在整體性農民工子女關愛網(wǎng)絡的大戰(zhàn)略下思考返鄉(xiāng)子女的關愛系統(tǒng)。對于再次流動的返鄉(xiāng)子女，要將其納入流動子女就學政策的框架中去。
建立以政府為主導、學校為主體、家庭為依歸、社區(qū)為依托的基層關愛網(wǎng)絡和安全預警機制。比如，可以考慮返鄉(xiāng)子女占一定比例以上的學校增設生活和心理輔導教師編制，專職從事此方面工作。可以在各村、社區(qū)建立農民工返鄉(xiāng)子女互助關愛服務站。在該公共活動空間中，以書籍閱讀、游戲、親子網(wǎng)絡聯(lián)系小屋、“外面的世界”視窗等功能分區(qū)構建返鄉(xiāng)子女、留守兒童、普通孩子的公共交流空間。同時，針對返鄉(xiāng)子女的個人安全等問題，在關愛網(wǎng)絡搭建的同時，也應在信息采集系統(tǒng)的配合下，建立返鄉(xiāng)子女個人安全監(jiān)護人責任制度，并以此構建安全預警網(wǎng)絡。
農民工返鄉(xiāng)子女的支持網(wǎng)絡建設和優(yōu)化，還需要充分考慮目標群體的支持網(wǎng)絡感受度，積極推動返鄉(xiāng)子女由被動接受向主動的尋求利用支持網(wǎng)絡轉變。
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