議案由來與提案的區別

　　許多公民，包括一些剛到人大工作的人，對“議案”和“提案”是分不清的，至于個別承辦部門在答復代表時，出現“認真辦理代表提案和議案”的字句，將“議案”和“提案”混為一談，也不是一例兩例。

　　其實，在我國“議案”與“提案”雖一字之差、卻有本質之別。

　　一是提出的主體不同

　　一般說來，“提案”專用于人民政協，而“議案”大多用于人大。提出人大議案，必須是法律規定的單位或代表團，比如，全國和省級人民代表大會各專門委員會可以提出議案，而工作委員會則不能提出議案。人大代表提出議案則必須達到法定的人數，如縣級以上人大代表十人以上聯名才有提“議案”權。而對政協提案的主體要求相對較寬，政協的各專門委員會或參加政協的各黨派、人民團體，以及政協委員個人或聯名均可提出提案。

　　二是內容要求不同

　　“議案”內容相對較窄，法律規定：會議期間向人大提交議案，必須屬于本級人民代表大會職權范圍內，閉會期間向人大常委會提交議案，必須屬于本級人大常委會職權范圍內。而政協“提案”除了格式上有具體的要求，其內容上不受限制。

　　三是通過的方式不同

　　人大議案須經人民代表大會或人大常委會議審議后表決通過，然后形成相應的決議或決定。而政協提案，只要經過提案委員會審查，符合《政協提案工作條例》的規定，便予以立案。

　　四是時限要求不同

　　人大代表議案，一般只在大會期間提出，且有議案截止時間。這一點西方議會通常作有規定。如美國，控制議案數量的任務在議會常設委員會身上，由委員會決定是否審議。對議案規定較嚴與議案具有法律的約束力，起法律的監督作用，承辦單位必須執行相關。而政協委員提案，既可在全體會議期間提出，也可在休會期間提出，不受時間限制，政協的提案也不具有法律的約束力，只起民主監督作用。

　　通過以上，我們清楚看到“議案”與“提案”的確存在本質的區別。不過，歷史上我國人民代表大會的“議案”曾經還就確實叫做“提案”。

　　比如，據1987年法律出版社出版的《全國人大及其常委會大事記》記載(以下簡稱《大事記》)，在1954年9月召開的第一屆全國人民代表大會第一次全體會議上：“聽取和通過了提案審查委員會主任委員所作的關于提案的審查報告。報告說，本次會議收到提案三十九件，其中……”其后二、三、四、五屆歷次會議均稱為提案。直到1983年召開的第六屆全國人民代表大會第一次會議通過了“議案辦法”，其后的歷次會議才稱作“議案”。關于本次會議議案提出情況是這樣表述的：“會議通過《關于第六屆全國人民代表大會第一次會議代表議案處理意見的報告》。報告談到，本次會議收到議案六十一件……。還收到建議、批評和意見一千四百三十三件。”

　　長寧縣人民大表大會(包括各界人民代表會議，以下簡稱“各代會”)會議期間的提議，過去也稱作“提案”，據《長寧縣人民代表大會志》(1987年編印)記載第一、二屆各代會沒有提案、建議、批評和意見。第三屆各代會有“意見和建議”，但從文字表述看此處的“意見和建議”也只是討論中的發言，而非書面的法律文書。第四屆各代會有了正式的法律文書性質的“提案”，該志書中是這樣記載的:“本次會議收到代表提案85件，進行了認真研究后，由縣長在28日的大會上作了解答。”其后，第五、六、七屆各代會均有“提案”，且在志書中表述比較完整。如關于第六屆各代會的“提案”，志書中即是這樣表述的，“會議期間收到提案146件……。對提案由主席團召集有關部門負責人進行研究，提出處理意見，向大會報告，由大會審議后作出決議。”

　　1956年12月，長寧縣召開第一屆人民代表大會，據87年編輯的《長寧人大志》所載，大會通過的提案審查委員會關于提案審查的報告，其文字表述是：“這次會議收到代表提案326件，其中財經貿易方面的179件……，由主席團與有關單位慎重研究，提出處理意見后向大會作了答復。”以后歷屆歷次人民代表大會均稱為“提案”。

　　1979年7月第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定：地方各級人民代表大會舉行會議的時候，主席團、常務委員會、各專門委員會、本級人民政府，可以向本級人民代表大會提出屬于本級人民代表大會職權范圍內的議案，由主席團決定提交人民代表大會會議審議，或者并交有關的專門委員會審議、提出報告，再由主席團審議決定提交大會表決。

　　縣級以上的地方各級人民代表大會代表十人以上聯名，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表五人以上聯名，可以向本級人民代表大會提出屬于本級人民代表大會職權范圍內的議案，由主席團決定是否列入大會議程，或者先交有關的專門委員會審議，提出是否列入大會議程的意見，再由主席團決定是否列入大會議程。

　　此后，長寧縣在1981年3月召開的第七屆人民代表大會第一次會議上，審查由團體或代表提出，并付諸表決之提議稱為“議案審查委員會”。故87年版《長寧人大志》對代表的提議這樣表述，“本次會議共收到代表各種議案313件……”

　　由此，我們看到人民代表大會召開期間由團體或代表提出，并付諸表決之提議，曾經確實稱作“提案”。但我們不能以此在今天也把它叫做“提案”，而必須稱“議案”，因為，法律已經做了明確規定。

　　兩者在提出主體范圍、立案方式、辦理方式、辦理時限等方面都有嚴格區別。

　　第一是提出主體不同。提出“議案”有嚴格的法律規定。縣級以上人大代表要10人以上聯名、鄉鎮的人大代表要5人以上聯名才有提“議案”權。關于“提案”，政協委員可個人提，也可聯名提，人數不限。

　　第二是要求范圍不同。“議案”內容相對較窄。“代表有權依照法律規定的程序向本級人民代表大會提出屬于本級人民代表大會職權范圍內的議案。議案應當有案由、案據和方案。”而“提案”涉及的內容相對較寬。“提案”主題應當圍繞國家大政方針，有關統一戰線的重大問題，地方重要事務以及人民群眾普遍關心問題等方面提出。

　　第三是立案方法不同。“議案”只有獲得大會主席團或人民代表大會表決通過才能成為大會議案。提案”只要經過提案委員會審查，符合提案工作條例第三章規定的，便予以立案。

　　第四是法律效力不同。“議案”經人民代表大會審議通過，便具有了法律的約束力，承辦部門沒有辦與不辦的選擇，只有決定如何辦，怎樣辦好。而“提案”沒有人大議案這種法律上的約束力。

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