高速公路管理體制研究論文
摘 要：高速公路建成以后，如何管理便成為最主要的問(wèn)題。高速公路的良好運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮，離不開(kāi)一個(gè)完善的管理體制。本文根據(jù)高速公路管理的主要內(nèi)容和特點(diǎn)，主要分析了國(guó)內(nèi)外主要的高速公路管理體制，重點(diǎn)研究了目前國(guó)內(nèi)采用的三種主要的高速公路管理體制，并對(duì)其特點(diǎn)進(jìn)行了比較，并提出了一些高速公路管理體制的改革建議。可供各省的交通主管部門作參考用。
關(guān)鍵詞：高速公路，管理體制，分析
1、引言
高速公路是國(guó)家的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，也是一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志之一。隨著高速公路里程的不斷增加和高速公路網(wǎng)的不斷完善，專業(yè)化的高速公路路政管理保障高速公路的良好運(yùn)行、發(fā)揮最佳的經(jīng)濟(jì)效益的作用越來(lái)越明顯。高速公路的路政管理作為一門專業(yè)化的行政管理，它除了具有管理的一般規(guī)律外，還具有社會(huì)性、政策性、復(fù)雜性和特定性的特點(diǎn)，是一門相互聯(lián)系的系統(tǒng)工程。
由于我國(guó)高速公路建設(shè)普遍采取投資主體多元化的.方式，使高速公路管理體制也處于一種多元化的狀態(tài)，有時(shí)候會(huì)造成高速公路的路政管理主體不明，嚴(yán)重影響了高速公路路政管理的效率并對(duì)高速公路的良性發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮帶來(lái)負(fù)面影響，因此，探索社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的高速公路管理體制具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。
2、國(guó)外高速公路路政管理體制
在管理、服務(wù)形式上，國(guó)外高速公路一般可以分為收費(fèi)高速公路和不收費(fèi)高速公路兩類。不收費(fèi)高速公路一般由中央或中央和地方兩級(jí)政府籌資建設(shè)，委托地方公路部門管理和養(yǎng)護(hù)。收費(fèi)高速公路則是由國(guó)家吸收社會(huì)、民間資金的方法建設(shè)高速公路，再以特許收費(fèi)經(jīng)營(yíng)的方式來(lái)組織運(yùn)營(yíng)管理。
國(guó)外高速公路的歷史較為久長(zhǎng)，其管理體制經(jīng)過(guò)實(shí)踐積累已基本成熟，路政管理是公路管理的一部分。由于國(guó)情、社會(huì)文化以及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度的不同，高速公路管理體制也存在差異，并各具特點(diǎn)。概括起來(lái)，國(guó)外高速公路管理體制有以下幾種形式：
（1）事業(yè)型管理
事業(yè)型管理按垂直劃分可以分為中央集權(quán)式和地方分權(quán)式兩種形式，中央集權(quán)式指國(guó)家統(tǒng)一計(jì)劃、投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，例如意大利免費(fèi)高速公路；地方分權(quán)式指中央資助地方建設(shè)、建成后交地方管理，例如德國(guó)免費(fèi)高速公路。按橫向劃分可以分為與普通公路統(tǒng)一管理和高速公路專門管理，與普通公路統(tǒng)一管理是高速公路與普通公路由同一個(gè)機(jī)構(gòu)管理，只是機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)專門部門管理，例如英國(guó)免費(fèi)高速公路；高速公路專門管理指高速公路與一般公路由相互獨(dú)立的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，各州內(nèi)設(shè)高速公路管理局和公路局分別管理高速公路和一般公路，例如美國(guó)的高速公路。
（2）公司型管理
公司型管理分為一個(gè)公司統(tǒng)一管理和多家公司獨(dú)立管理，一個(gè)公司統(tǒng)一管理指在政府監(jiān)督下，組建道路公團(tuán)統(tǒng)一籌資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理高速公路，例如日本的高速公路；多家公司獨(dú)立管理指在政府監(jiān)督下，組建不同的公路公司，各條公路獨(dú)立運(yùn)作，例如法國(guó)的收費(fèi)高速公路。
3、國(guó)內(nèi)高速公路管理體制
現(xiàn)階段我國(guó)的高速公路管理處于體制轉(zhuǎn)變的起步階段。由于各省份地區(qū)的歷史、經(jīng)濟(jì)、文化的差異，各地的高速公路管理體制亦有所差異。歸納起來(lái)，目前我國(guó)的高速公路管理體制大體上可以分為統(tǒng)一管理型、加強(qiáng)行業(yè)管理型和屬地行業(yè)管理型三種類型。
1.統(tǒng)一管理型
全省高速公路建立一支統(tǒng)一規(guī)范的行政（路政）執(zhí)法機(jī)構(gòu)（除交警外），省交通廳將高速公路部門的執(zhí)法權(quán)限相對(duì)集中，把路政、運(yùn)政、稽政等交通部門的行政職責(zé)合并統(tǒng)一擔(dān)負(fù)起來(lái)，建立起快速反應(yīng)、職責(zé)統(tǒng)一、分工協(xié)作一致的“三級(jí)管理，四個(gè)層次”的行政執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)。體制結(jié)構(gòu)如圖1所示。其特點(diǎn)為：
* 省高速公路行政（路政）執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)全省高速公路人、財(cái)、物進(jìn)行統(tǒng)一管理領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行業(yè)務(wù)統(tǒng)一規(guī)范；
* 交通執(zhí)法人員編制按公路車流量、車道數(shù)和公路里程三個(gè)參數(shù)值定編；
* 經(jīng)費(fèi)來(lái)源采取先從高速公路過(guò)路費(fèi)收入提取百分比逐步過(guò)渡到財(cái)政撥款來(lái)解決；
* 根據(jù)國(guó)家規(guī)范和省高速公路主骨架建設(shè)情況，全省高速公路行政執(zhí)法實(shí)施統(tǒng)一規(guī)范管理，省高速公路行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)下設(shè)的支隊(duì)以省高速公路主骨架為主，沿線高速公路的分支路段按區(qū)域管理為輔。
圖1 統(tǒng)一管理型體制結(jié)構(gòu)
Fig1 structure of overall management system
2.加強(qiáng)行業(yè)管理型s
這個(gè)體制是結(jié)合省高速公路管理實(shí)際出發(fā)，照顧到省高速公路主骨架管理的連續(xù)性和省高速公路管理的統(tǒng)一性提出來(lái)的。加強(qiáng)行業(yè)管理型的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在對(duì)省高速公路（即省廳單位參與合股、合資、合作等方式籌建省高管高速公路）進(jìn)行統(tǒng)一管理（跨地市管理），對(duì)地市高速公路進(jìn)行業(yè)務(wù)規(guī)范指導(dǎo)管理（屬地管理）監(jiān)督及協(xié)調(diào)。
這種行政執(zhí)法的管理模式，可以發(fā)揮省高速公路主骨架作用，對(duì)高速公路主干道的連續(xù)性、暢通性和省主干道高速公路運(yùn)行機(jī)制整體運(yùn)行規(guī)范有利，避免了屬地管理的矛盾和弱點(diǎn)，同時(shí)又考慮了地市級(jí)高速公路分支屬地管理的特性，是以統(tǒng)一管理為主，屬地管理為輔，相輔相成，彼此各負(fù)其責(zé)，避免了機(jī)構(gòu)重疊，人力、財(cái)力、物力的浪費(fèi)，又結(jié)合了省高速公路管理特性的措施，是現(xiàn)階段初期改革時(shí)具有一定的優(yōu)越性和可操作性。體制結(jié)構(gòu)如圖2所示。其特點(diǎn)為：
* 省高速公路執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)屬地管理的地市級(jí)高速公路機(jī)構(gòu)實(shí)行業(yè)務(wù)規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)（指導(dǎo)）監(jiān)督及協(xié)調(diào)，屬地管理的高速公路其路政、運(yùn)政、稽政等由屬地執(zhí)行具體的組織與管理；
* 省高速公路執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)省直管的高速公路支隊(duì)、大隊(duì)的管理實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部分地區(qū)路政管理部門是單獨(dú)成立；
* 編制、經(jīng)費(fèi)來(lái)源與“統(tǒng)一管理型”的運(yùn)作模式較為類似；
圖2 加強(qiáng)行業(yè)管理型體制結(jié)構(gòu)
Fig2 structure of strengthening industry management system
3.屬地行業(yè)管理型
這種管理體制似于普通公路管理。省設(shè)立一個(gè)高速公路路政管理行業(yè)規(guī)范指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對(duì)全省高速公路分地、市、縣界限劃地界，劃地段，進(jìn)行屬地的行政執(zhí)法指導(dǎo)，各地、市、縣建立相應(yīng)的高速公路執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對(duì)區(qū)域內(nèi)的各高速公路劃界分管，其體制結(jié)構(gòu)如圖3所示。
該管理體制對(duì)于普通公路是非常適宜和成功的，但這樣的管理體制經(jīng)過(guò)江蘇省高速公路的實(shí)際運(yùn)作，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)用屬地管理來(lái)管理高速公路較難適應(yīng)高速公路的發(fā)展，不利于協(xié)調(diào)指揮，對(duì)高速公路
經(jīng)營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，也不符合“精簡(jiǎn)、高效能”的原則。
圖3 屬地行業(yè)管理型體制結(jié)構(gòu)
Fig3 structure of local industry management system
以上高速公路管理體制的三種形式，按高速公路管理特征，統(tǒng)一管理型和加強(qiáng)行業(yè)管理型能基本達(dá)到高速公路管理目標(biāo)的實(shí)施，在職能劃分方面，責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一，政令暢通、指揮靈便、步調(diào)一致，管理幅度調(diào)整比較容易，可使各級(jí)路政管理部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)有效的開(kāi)展工作，防止因職責(zé)不明而造成濫用權(quán)職或互相推諉的現(xiàn)象。
4、關(guān)于高速公路體制改革的一些建議
1、理順管理體制
理順管理體制即是明確高速公路到底由哪個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)管理，該機(jī)構(gòu)又由哪個(gè)單位負(fù)責(zé)。不能出現(xiàn)多頭管理的情況。在大體方向上應(yīng)該實(shí)行垂直的、獨(dú)立的管理體制。
2、明確高速公路路政管理的主體
管理主體不明確帶來(lái)執(zhí)法尺度不一的問(wèn)題，導(dǎo)致部門間工作難以協(xié)調(diào)，在一些情況下難以正確有力的執(zhí)法。如在高速公路上發(fā)生違章、損壞設(shè)施等情況，路政管理部門沒(méi)有檢查、扣車、扣證等權(quán)，因而對(duì)違章行為難以管理，也影響了路政管理工作的正常進(jìn)行。要解決這些問(wèn)題，必須明確高速公路的管理主體，以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)高速一、集中管理。
3、給予高速公路管理機(jī)構(gòu)明確的權(quán)力
在明確公路管理主體以后，要明確規(guī)定高速公路管理機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍，并給予高速公路管理機(jī)構(gòu)一定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。現(xiàn)在有的地方的高速公路管理機(jī)構(gòu)責(zé)任太大，權(quán)力太小。讓人覺(jué)得什么都能管，什么都不能管，這就是管理機(jī)構(gòu)權(quán)力太小的結(jié)果。要改變這種現(xiàn)象就必須給予管理機(jī)構(gòu)相應(yīng)的權(quán)力和一定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。
5、結(jié)語(yǔ)
高速公路的管理究竟采取何種管理體制，要針對(duì)具體的社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)地理環(huán)境以及投資建設(shè)中的其他多種客觀要素來(lái)確定。本文分析總結(jié)了國(guó)內(nèi)外高速公路管理體制，并對(duì)高速公路管理體制改革提出了一些建議，可供各省級(jí)交通主管部門參考用。
參考文獻(xiàn)
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[2]《高速公路養(yǎng)護(hù)管理》編委會(huì)，高速公路養(yǎng)護(hù)管理，北京：人民交通出版社，2001。
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