農(nóng)村人居環(huán)境可持續(xù)整治的啟示論文
在農(nóng)村環(huán)境治理過程中，單一主體的治理機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性的治理，由此需要構(gòu)建起涵蓋政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多元主體參與的社會(huì)共治機(jī)制，即向農(nóng)村環(huán)境多元互動(dòng)治理途徑的演進(jìn)（如圖7-1），促進(jìn)治理機(jī)制的可持續(xù)性發(fā)展，為農(nóng)村環(huán)境治理提供新的治理方向。在我國農(nóng)村人居環(huán)境治理經(jīng)歷了四個(gè)階段：第一個(gè)階段通過自然村自發(fā)產(chǎn)生的村民自治，提出三個(gè)“自我”;第二階段通過建制村產(chǎn)生的村民自治，認(rèn)為四個(gè)“民主”是關(guān)鍵；第三階段通過建制村以下產(chǎn)生內(nèi)生外動(dòng)的村民自治，提出了有效實(shí)現(xiàn)形式；第四個(gè)階段通過參與主體平等、對(duì)話、協(xié)商實(shí)現(xiàn)合作治理，強(qiáng)調(diào)了主體的多元性和目標(biāo)復(fù)合性等。
ANSELL等學(xué)者把合作治理定義為“由各級(jí)政府公共部門為發(fā)起者，同時(shí)有非政府部門其他利益相關(guān)者參與，以制訂某種決策制度或資源的重新分配為目的。”合作治理決策的制訂通過目標(biāo)共識(shí)的達(dá)成來實(shí)現(xiàn)。他們認(rèn)為起始條件、合作過程、設(shè)計(jì)制度、政府作用四個(gè)因素影響合作治理效果對(duì)四個(gè)主要因素進(jìn)一步細(xì)化為各方資源或能力是否平衡；參與動(dòng)機(jī)；對(duì)立或合作的歷史；政府作用；制度設(shè)計(jì)；協(xié)商對(duì)話的合作過程6個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。在本案例中歸納為信任機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制，以三大機(jī)制的建立實(shí)現(xiàn)合作治理的可持續(xù)性（如圖7-2）。
7.1 任機(jī)制是基礎(chǔ)。
信任是一種社會(huì)機(jī)制，滿足人的社會(huì)需求，在合作治理中信任是建立各參與主體間的關(guān)系，信任是合作的基礎(chǔ)。本文從協(xié)商治理共同目標(biāo)的達(dá)成、制度規(guī)范的完善、自治組織建立三個(gè)方面分析各參與主體通過平等、協(xié)商、對(duì)話從而構(gòu)建起信任機(jī)制模型。不同參與主體目標(biāo)的復(fù)合性，共同的目標(biāo)是建立信任的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)合作的前提。治理主體的多元性實(shí)現(xiàn)治理過程中主體的多元協(xié)商充分聽取各方的意見，反映各方的利益訴求。
丹棱縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，村干部、村黨委，村民逐漸形成了農(nóng)村環(huán)境治理的多元主體，并明確其各自的權(quán)利和責(zé)任。不同層級(jí)的治理主體間的平等性是政府與村民實(shí)現(xiàn)充分對(duì)話和協(xié)商的基礎(chǔ)。為了加強(qiáng)與村民的協(xié)商治理，通過兩封信和村民大會(huì)等各種方式加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，通過定期召開各類會(huì)議促進(jìn)村民間的交流和聯(lián)系，形成長期的互動(dòng)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)消息的同步傳遞與共享，并充分聽取村民的意見與建議，保證各參與主體能夠及時(shí)了解他人的使用行為，構(gòu)建動(dòng)態(tài)監(jiān)督。丹棱縣農(nóng)村環(huán)境治理的參與主體較多，盡管代表的利益各不相同，但其目標(biāo)都具有復(fù)合性，即通過治理，改善環(huán)境，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。丹棱模式中的保潔承包人實(shí)際由本地村民競標(biāo)擔(dān)任，承包人對(duì)所在村莊的地理、交通、人員比較了解，村民和承包人相互了解，進(jìn)一步加深信任關(guān)系。
7.1.1 等參與。
在合作治理過程中，各參與主體平等參與是實(shí)現(xiàn)合作治理的基礎(chǔ)。第一達(dá)成目標(biāo)一致性，爭取村民認(rèn)可。政府通過入戶走訪了解村民需求、一對(duì)一宣傳治理理念、召開村民大會(huì)、編制垃圾分類順口溜快板等，將政府的治理理念和思路傳達(dá)給村民，同時(shí)了解村民需求和意愿，并采納村民的可行性建議，從而宣傳農(nóng)村環(huán)境治理的必要性和政府的想法，同時(shí)聽取村民的意見和建議，讓村民真正了解和信任政府，實(shí)現(xiàn)各參與主體治理目標(biāo)的復(fù)合性即改善環(huán)境，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，從而為協(xié)商治理打好基礎(chǔ)。
第二搭建互動(dòng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)平等對(duì)話。政府為了加強(qiáng)與村民的協(xié)商治理，通過兩封信傳達(dá)政府治理思路；組織建立三級(jí)管理機(jī)構(gòu)，通過幫助自組織（村兩委會(huì)）的成立，充分尊重自組織“獨(dú)立的協(xié)商談判”,定期召開村民大會(huì)和村民代表大會(huì)促進(jìn)村民間的交流和聯(lián)系，形成長期的互動(dòng)機(jī)制，同時(shí)開通網(wǎng)絡(luò)和電話服務(wù)熱線，暢通溝通渠道，從而有效實(shí)現(xiàn)信息對(duì)稱，讓所有的信息對(duì)參與者公開透明，以實(shí)現(xiàn)消息的同步傳遞與共享，并充分聽取村民的意見與建議，保證各參與主體能夠及時(shí)了解他人的使用行為、形成三方互動(dòng)監(jiān)督管理制度、增強(qiáng)合作的信任感和公平性。
第三健全制度，保障參與平等。從集體行動(dòng)理論出發(fā)，對(duì)公共產(chǎn)品的使用各參與主體存在“搭便車”的思想，只有在確認(rèn)大部分人都將和自己一樣承擔(dān)規(guī)則所包含的義務(wù)與責(zé)任時(shí)，人們才有遵守規(guī)則的意愿，才可能激發(fā)相互監(jiān)督的動(dòng)機(jī)。
因此建立各級(jí)管理制度，明確各參與主體的責(zé)任以及程序的透明尤為重要。本案例中“村兩委”組織村民代表反復(fù)討論，從而制定《村規(guī)民約》，讓家家戶戶都知曉，鼓勵(lì)村民監(jiān)督舉報(bào)不遵守村規(guī)民約的行為，對(duì)違反者予以嚴(yán)罰。讓村民認(rèn)識(shí)到“講衛(wèi)生光榮，亂扔亂倒可恥”,養(yǎng)成講衛(wèi)生的好習(xí)慣。各村干部、村黨委，村民等逐漸形成了農(nóng)村人居環(huán)境治理的多元主體，并明確其各自的權(quán)利和責(zé)任。
建立和落實(shí)好環(huán)衛(wèi)清掃保潔機(jī)制，如《衛(wèi)生保潔管理制度》、《承包保潔人員工作職責(zé)》、《環(huán)境衛(wèi)生房前屋后責(zé)任制》、《衛(wèi)生評(píng)比制度》等相關(guān)制度。通過村組細(xì)分農(nóng)戶衛(wèi)生責(zé)任區(qū)，制定和執(zhí)行村規(guī)民約，有效的對(duì)村民衛(wèi)生行為進(jìn)行規(guī)范和約束，并定期開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社、庭院衛(wèi)生評(píng)比活動(dòng)，獎(jiǎng)罰兌現(xiàn)，讓村民積極主動(dòng)的參與治理并成為治理的主人，使農(nóng)村人居環(huán)境治理實(shí)現(xiàn)常態(tài)化保持。對(duì)委托代理契約進(jìn)行優(yōu)化，通過有效的約束和激勵(lì)實(shí)現(xiàn)相互制約。
7.1.2 府角色定位。
合作治理認(rèn)為公共事務(wù)的管理責(zé)任不能交給任何參與方單獨(dú)承擔(dān)，應(yīng)由不同的參與主體通過跨界合作，通過對(duì)話協(xié)商管理，以解決所面臨的問題。因此政府角色的正確扮演在合作治理中起著非常重要的作用。本案例中治理的第一階段政府大包大攬以失敗告終，原因就是地方政府在合作中扮演的角色不僅是決策者，而且還是唯一的行動(dòng)者，村民和其他的利益相關(guān)者都排除在行動(dòng)者范圍之外。政府的正確角色應(yīng)該是參與者，平等的參與治理事務(wù)。
政府職能轉(zhuǎn)變離不開村民自治，農(nóng)村生產(chǎn)生活方式和環(huán)保工作的特點(diǎn)決定了農(nóng)村環(huán)境治理需要村民自治，環(huán)保公眾參與也需要農(nóng)村環(huán)保自治。全國農(nóng)村發(fā)展參差不齊，依據(jù)各地的現(xiàn)實(shí)情況和現(xiàn)行法規(guī)制定農(nóng)村環(huán)境自治制度和組建自治組織，由政府對(duì)自治組織進(jìn)行引導(dǎo)，由環(huán)保部部指導(dǎo)業(yè)務(wù)，形成村委會(huì)、村民代表大會(huì)、衛(wèi)生檢查小組等自治組織、相互約束、共同合作的非法人機(jī)構(gòu)。自治機(jī)構(gòu)可由企業(yè)或是村民自愿組織開成，同時(shí)聘請(qǐng)村級(jí)兩委成員等為監(jiān)督員，積極調(diào)動(dòng)村民積極性，充分參與農(nóng)村環(huán)境治理公共事務(wù)。
政府的作用是將參與合作的各方關(guān)鍵因素進(jìn)行組織并給予指導(dǎo)。一方面在治理的過程中我們要充分發(fā)揮自組織的力量，另一方在召集參與、設(shè)置和維護(hù)合作規(guī)則、建立相互信任、促進(jìn)對(duì)話等，要積極發(fā)揮政府的推動(dòng)作用。在本案例中，合作治理需要政府對(duì)合作過程的適度管理。一是政府當(dāng)好宣傳引導(dǎo)者，對(duì)村民和承包人等做好引導(dǎo)工作，促進(jìn)合作的動(dòng)機(jī)；二是政府要當(dāng)好組織者，組織成立專門的治理服務(wù)機(jī)構(gòu)，成立自組織，建立完善的制度，保證參與主體的平等性，以保證治理工作的推進(jìn)；三是政府要當(dāng)好協(xié)調(diào)者和服務(wù)者，提供垃圾治理的基礎(chǔ)設(shè)施，通過召開村民大會(huì)和村民代表大會(huì)聽取村民意見，通過對(duì)話交流實(shí)現(xiàn)協(xié)商治理，構(gòu)建合作共治的平臺(tái)， 組織利益相關(guān)者協(xié)商討論，通過多次反復(fù)協(xié)商，實(shí)現(xiàn)達(dá)成共識(shí)的組織基礎(chǔ)就是“協(xié)調(diào)者”“服務(wù)者”.
7.1.3 商對(duì)話。
協(xié)商對(duì)話是各參與主體參與治理平等性的最好體現(xiàn)，也是信任機(jī)制建立的基礎(chǔ)。在本案例中，政府尊重村民在治理中的主體地位，通過搭建協(xié)商平臺(tái)與村民協(xié)商治理。一是通過定期和不定期召開村兩委會(huì)，讓村民提出對(duì)治理的意見和建議，商量決定治理事務(wù)，促進(jìn)村民間的.交流和聯(lián)系，形成長期的互動(dòng)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)消息的同步傳遞與共享，保證各參與主體能夠及時(shí)了解他人的使用行為，構(gòu)建動(dòng)態(tài)監(jiān)督。二是通過村民大會(huì)討論制定村規(guī)民約等各項(xiàng)制度，確保各參與主體共同協(xié)商制度，保障了制度的公開透明，保障制度的執(zhí)行。三是通過村民代表大會(huì)競標(biāo)選擇保潔承包人，實(shí)現(xiàn)了公開公平公正，同時(shí)建立了村民、政府、保潔員三方互動(dòng)監(jiān)督，保障治理的可持續(xù)性。四是成立專門的三級(jí)治理組織機(jī)構(gòu)，建立網(wǎng)絡(luò)、電話等互動(dòng)交流平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)人人平等發(fā)言，平等參與，人人監(jiān)督，人人舉報(bào)的良好互動(dòng)局面。
7.2 勵(lì)機(jī)制是動(dòng)力。
在合作治理過程中，激勵(lì)機(jī)制提供了動(dòng)力保障。本案例基于 X 理論和 Y 理論以及委托代理理論，一方面通過建立了上文中提到的“三項(xiàng)管理”的獎(jiǎng)懲機(jī)制，形成一套“賞罰分明”的動(dòng)力激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)村民主動(dòng)分類、主動(dòng)監(jiān)督、主動(dòng)籌資的自覺性，充分調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部、村黨委、承包人、村民等參與主體的積極性。另一方面為了解決合作治理中各參與主體信息不對(duì)稱問題，通過村民召開村民大會(huì)自主選擇保潔承包人，通過市場(chǎng)競標(biāo)更好的實(shí)現(xiàn)了公開、公平、公正，使信息透明，同時(shí)確保了村民的主體地位，實(shí)現(xiàn)村民與保潔承包人之間委托代理關(guān)系，從而形成三方互動(dòng)監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制，驅(qū)使高質(zhì)量參與完成農(nóng)村環(huán)境治理工作。
7.2.1 一事一議“.
根據(jù)集體行動(dòng)理論中”搭便車“現(xiàn)象是基于利益相關(guān)者在公共事務(wù)治理中不需要自己付出成本代價(jià)時(shí)，很多人選擇逃避不參與。在本案例政府為了增強(qiáng)村民參與的積極主動(dòng)性，同時(shí)增強(qiáng)主人翁的責(zé)任感，按照村民自治法有關(guān)規(guī)定，通過”一事一議“協(xié)商的方式籌保潔費(fèi)用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩委積極宣傳發(fā)動(dòng)村民，號(hào)召他們根據(jù)村莊實(shí)際情況自愿確定并交納保潔承包費(fèi)用。通過每月每人籌集 0.5 元-2 元不等的垃圾收運(yùn)清理費(fèi)，使村民真正參與到治理中來，同時(shí)因?yàn)榇迕窠患{了保潔費(fèi)用，更關(guān)注治理的成果，對(duì)治理的過程和效果更加關(guān)心，同時(shí)很好的實(shí)現(xiàn)了治理主體身份的轉(zhuǎn)變。
7.2.2 立三項(xiàng)管理機(jī)制。
基于”X“理論對(duì)人的假設(shè)和管理觀點(diǎn)，認(rèn)為人都是被動(dòng)的喜歡接受嚴(yán)格的管理，通過明確的職責(zé)才能使他們很好的完成工作，所以對(duì)人的激勵(lì)必須制定獎(jiǎng)懲機(jī)制。丹棱案例中制定”三項(xiàng)管理“的獎(jiǎng)懲機(jī)制，通過貨幣與非貨幣的方式同時(shí)作用以滿足各參與主體的訴求，提供合作治理的動(dòng)力源。一是獎(jiǎng)懲落實(shí)，將垃圾處理考核機(jī)制納入對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的年度目標(biāo)考核，對(duì)在迎檢過程中市、縣的通報(bào)實(shí)行年終目標(biāo)考核加減分。二是巡查監(jiān)督到位，設(shè)立專門的正科級(jí)環(huán)綜辦，明確縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、縣級(jí)單位和部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、村民各自的責(zé)任。通過召開季度流動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，依據(jù)市上文件對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行”十佳“和”十差“評(píng)選。三是建立農(nóng)村衛(wèi)生管理獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制。對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村處理生活垃圾情況與考核掛鉤并實(shí)行定額獎(jiǎng)補(bǔ)。通過貨幣與非貨幣激勵(lì)一方面增強(qiáng)村民主動(dòng)分類、主動(dòng)監(jiān)督、主動(dòng)籌資的自覺性，另一方面充分調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部、村黨委、承包人、村民等參與主體的積極性，驅(qū)使高質(zhì)量參與完成農(nóng)村環(huán)境治理工作。
7.2.3 行委托代理。
委托代理問題的最根本原則就是建立一種約束兼激勵(lì)的機(jī)制，讓代理人行為趨于委托人的利益。首先，本案例政府要完全尊重村民意愿，認(rèn)為村民是具有主動(dòng)性和積極創(chuàng)造性，是可以完成自主治理，依據(jù)”Y“理論和委托代理激勵(lì)理論實(shí)行村民委托保潔承包人的方式解決治理過程中信息不對(duì)稱問題。其次，本案例通過”項(xiàng)目管理、市場(chǎng)運(yùn)作“的做法將村級(jí)農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)實(shí)行項(xiàng)目化管理。
項(xiàng)目管理必須通過村兩委會(huì)等自治組織召開公開、公平、公正的競標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)村民的意愿，由村民自行選擇代理人即保潔承包人。最后，代理人、委托人以及政府在合作中的責(zé)任必須明確，村委會(huì)同承包人簽定承包協(xié)議，明確了承包人的工作職責(zé)、違約責(zé)任，同時(shí)對(duì)政府和村民應(yīng)承擔(dān)的費(fèi)用支付、保障安全、保險(xiǎn)購買等也要進(jìn)行明確。承包人可根據(jù)各村實(shí)際情況自行購買轉(zhuǎn)運(yùn)車輛和請(qǐng)保潔人員組建隊(duì)伍。由此可見，通過委托代理實(shí)現(xiàn)了政府、村民委托人、保潔承包人三方互動(dòng)監(jiān)督，通過利益驅(qū)動(dòng)激勵(lì)參與三方的積極主動(dòng)性。
7.3 督機(jī)制是保障。
7.3.1 善村規(guī)民約是基礎(chǔ)。
在農(nóng)村環(huán)境治理過程中因?yàn)榧w行動(dòng)困境的存在，所以必須建立對(duì)大家同樣約束的規(guī)則，這樣才能避免”搭便車“發(fā)生。本案例中各村根據(jù)實(shí)際情況理，通過協(xié)商對(duì)話制定了屬于村民自己的村規(guī)民約，同時(shí)完善各項(xiàng)制度。一是保障村民對(duì)涉及自身利益的環(huán)境治理重要事項(xiàng)的知曉權(quán)；二是讓村民積極參與到環(huán)境治理當(dāng)中來，讓他們掌握整個(gè)治理過程的參與權(quán)；三是通過”一事一議“、村民大會(huì)、村民代表大會(huì)等實(shí)現(xiàn)對(duì)治理事項(xiàng)的表達(dá)權(quán)； 四是通過村組干部和村民人人都是監(jiān)督員，人人都有舉報(bào)權(quán)，為監(jiān)督舉報(bào)提供電話、信箱、網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)，有效的保障民主監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。通過”四權(quán)“的落實(shí)就是要讓村民切實(shí)參與到環(huán)境治理當(dāng)中，在治理事務(wù)的具體運(yùn)作過程中實(shí)現(xiàn)對(duì)村干部的全面監(jiān)督。
7.3.2 督網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建是關(guān)鍵。
建立監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，以保障村民的”四權(quán)“為出發(fā)點(diǎn)，是監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新，同時(shí)是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督的關(guān)鍵。通過成立監(jiān)督組織、明確其監(jiān)督職責(zé)，保證監(jiān)督效果，讓村民具有了解權(quán)、公平參與權(quán)、對(duì)治理的決策權(quán)以及監(jiān)督權(quán)等。第一，監(jiān)督組織必須以村民為主體，如成立村組干部組成的衛(wèi)生管理小組、村民代表組成的衛(wèi)生監(jiān)督小組等，讓村民人人都成為農(nóng)村環(huán)境治理的監(jiān)督者和管理者。第二，要制定和完善各項(xiàng)制度，明確監(jiān)督職責(zé)。如通過村規(guī)民約、《衛(wèi)生保潔管理制度》、《承包保潔人員工作職責(zé)》、《環(huán)境衛(wèi)生房前屋后責(zé)任制》、《衛(wèi)生評(píng)比制度》等相關(guān)制度，明確各參與主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督。第三，要通過現(xiàn)代化的信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)將治理事務(wù)，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)如微信、舉報(bào)電話、郵箱等進(jìn)行事前、事中、事后一體的監(jiān)督，轉(zhuǎn)變以往那種通過村小組進(jìn)行的事后監(jiān)督。
7.3.3 動(dòng)監(jiān)督是保障。
監(jiān)督手段是決定監(jiān)督成效的保障。結(jié)合委托代理理論，分析政府、村民和保潔承包人之間的委托代理關(guān)系來建立一套完善的監(jiān)督機(jī)制。首先，政府通過市場(chǎng)竟標(biāo)保潔承包人的方式建立村民、政府、保潔員三方互動(dòng)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)垃圾收集清運(yùn)及時(shí)。第二，各村根據(jù)實(shí)際協(xié)商制定《村規(guī)民約》，明確村民、承包人、村組干部各自的責(zé)任，使他們相互監(jiān)督，互相制衡。第三，從本案具體而言，各村通過村組干部組建衛(wèi)生管理小組和村民代表組建監(jiān)督小組，這樣一來，村組干部監(jiān)督村民保潔行為以及垃圾處理情況，監(jiān)督承包人清運(yùn)和收集不及時(shí)；村民監(jiān)督村組干部是否對(duì)承包人進(jìn)行管理，承包人是否履行職責(zé)按時(shí)保潔；承包人為了減少付出成本即工作量，監(jiān)督村民是否遵守村規(guī)民約做好保潔，監(jiān)督村組干部是否對(duì)村民進(jìn)行有效的管理。因此形成三方互動(dòng)監(jiān)督，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)常態(tài)保潔。
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