城鎮(zhèn)用地潛力研究論文
從現(xiàn)在起到2030年，我國因必須占用的因素將使耕地減少2070萬hm2。在不包括小城鎮(zhèn)用地的情況下，耕地將減少1/6。因此，小城鎮(zhèn)發(fā)展必須立足土地集約利用，這是我國國情的客觀要求。就目前來講，我國城鎮(zhèn)中普遍存在著布局分散、人均用地量過大（目前我國小城市人均城市建設(shè)用地為143m2，中等城市108m2，大城市88m2，特大城市75m2。小城市用地分別是特大城市、大城市、中等城市的1.9，1.6，1.3倍)、容積率偏低、功能分區(qū)不明等弊端，加上人多耕地少的資源條件限制（據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織發(fā)表的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國人均耕地和永久性農(nóng)業(yè)用地在74個提供數(shù)據(jù)的國家中居第67位，另據(jù)中國科學(xué)院提供的資料，我國目前土地資源的合理人口承載量僅為9.5億，而目前人口已接近13億)，已對我國城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成制約。因此，積極開展城鎮(zhèn)用地潛力研究，探索挖潛對策，促進(jìn)城鎮(zhèn)土地合理利用，是實現(xiàn)土地利用由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的客觀要求，也是我國城鎮(zhèn)建設(shè)健康發(fā)展與城市化的必然選擇。
1城鎮(zhèn)用地潛力研究
1.1用地潛力及其影響因素
筆者認(rèn)為，用地潛力包括絕對潛力和相對潛力。絕對潛力指城鎮(zhèn)條件內(nèi)部的閑置土地和城區(qū)內(nèi)農(nóng)用地等可直接為城鎮(zhèn)建設(shè)所利用的土地。相對潛力指在城鎮(zhèn)規(guī)劃條件的限制下，可以提高土地利用強(qiáng)度或改變土地利用結(jié)構(gòu)，從而提高利用效益的土地。用地潛力受很多因素的影響，主要有城區(qū)內(nèi)農(nóng)用地所占百分率、閑置土地百分率、土地利用強(qiáng)度、用地結(jié)構(gòu)、功能分區(qū)等，前二者影響絕對用地潛力，后三者影響相對用地潛力。
1.2用地潛力評價方法
用地潛力評價按均質(zhì)功能地域原則，將城鎮(zhèn)劃分為若干街區(qū)，選定評價指標(biāo)，揭示不同街區(qū)、功能區(qū)土地利用效益和使用潛力差異。
1.2.1單元劃分用地潛力評價以建成區(qū)內(nèi)主干道、次干道與支路分割成的自然街區(qū)為單元，即在現(xiàn)已劃定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，依現(xiàn)有街道將其分成不同的街區(qū)，每個街區(qū)為一個用地潛力評價單元。
1.2.2評價指標(biāo)和方法用地潛力評價指標(biāo)主要有土地利用強(qiáng)度（容積率、建筑密度）、未利用地百分率（包括農(nóng)用地及其他空閑用地）、居住用地百分率等。依據(jù)容積率和建筑密度，將不同街區(qū)進(jìn)行用地潛力的分級，在每一級別內(nèi)詳細(xì)分析用地潛力。并在此基礎(chǔ)上，依據(jù)未利用地及居住用地所占百分率，對各街區(qū)進(jìn)行分級，以表示不同街區(qū)用地潛力大小的差異。
1.2.3數(shù)據(jù)的采集采用實地調(diào)查、地籍圖與現(xiàn)狀圖面積量算相結(jié)合的方法。涉及到的主要數(shù)據(jù)，有城區(qū)人口數(shù)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、城區(qū)總面積、各街區(qū)面積、各地類面積、建筑密度和容積率等。
1.2.4典型城鎮(zhèn)選擇河北省深澤縣城人均用地140m2，與全國小城鎮(zhèn)人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地143m2相近，有一定的代表性。
1.3用地潛力分析方法
城鎮(zhèn)用地潛力可按兩條線索加以分析。其一是分析街區(qū)用地潛力，將街區(qū)分級排序；其二是按不同用地類型分析用地潛力，并以規(guī)劃用地指標(biāo)為依據(jù)，計算出可挖潛力。在典例城鎮(zhèn)用地潛力分析結(jié)果的基礎(chǔ)上，將收集到的其他幾個城鎮(zhèn)的用地現(xiàn)狀與潛力分析的結(jié)果相對比，進(jìn)一步分析城鎮(zhèn)建設(shè)用地存在的普遍問題，即城鎮(zhèn)建設(shè)用地有很大潛力可挖。
2典例城鎮(zhèn)用地潛力分析
深澤縣位于河北省中南部，縣域地理位置東經(jīng)115。04'~115°21'，北煒38°07'~38°17'。深澤縣城區(qū)為縣政府駐地，由深澤鎮(zhèn)部分村莊及政府各行政事業(yè)機(jī)關(guān)、工廠企業(yè)占地組成，2000年建設(shè)用地總面積843.0hm2，城區(qū)現(xiàn)有人口60000人。城區(qū)擔(dān)負(fù)著全縣政治、文化、經(jīng)濟(jì)、商貿(mào)中心的綜合職能，是全縣的交通樞紐。深澤城區(qū)地類面積見表1。
2.1各用地類型潛力分析
2.1.1住宅用地潛力分析深澤縣城區(qū)住宅用地總面積為288.3hm2，人均住宅用地48m2，占建設(shè)用地總面積的34.2%，建筑占地74.1hm2，建筑密度26%，建筑面積108hm2，容積率0.37。顯然，住宅用地高于《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》[4](以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)》）規(guī)定的20%~30%的用地結(jié)構(gòu)。以上數(shù)據(jù)顯示，城區(qū)內(nèi)住宅用地人均占有量過大，且平面利用率和空間利用率都明顯偏低。如果按規(guī)劃用地人均34m2的標(biāo)準(zhǔn)，對住宅用地（尤其“城中村”統(tǒng)一規(guī)劃改造挖潛，將超標(biāo)的部分予以調(diào)整，可挖潛土地84.0hm2。
2.1.2工業(yè)倉儲用地潛力分析深澤縣城區(qū)內(nèi)有76.9hm2的工業(yè)倉儲用地，人均用地12.8m2，占建設(shè)用地總面積的9.1%，建筑密度19%，容積率0.26。工業(yè)倉儲用地低于《標(biāo)準(zhǔn)》15%~25%的規(guī)定。經(jīng)實地調(diào)查顯示，工業(yè)企業(yè)內(nèi)部非生產(chǎn)用地比例過大，少數(shù)企業(yè)因停產(chǎn)造成土地閑置，企業(yè)分散聚集效益差，造成大量土地浪費。若工業(yè)布局合理，一般可節(jié)約用地10%~20%，可挖潛用地11.5hm2。這樣在土地資產(chǎn)納入財務(wù)核算時不僅能降低工業(yè)成本，還可用節(jié)約下的土地進(jìn)行擴(kuò)大再生產(chǎn)。
2.1.3公共建筑用地潛力分析在深澤縣城區(qū)內(nèi)，公共建筑用地總面積46.2hm2，占建設(shè)用地總面積的5.5%，建筑密度19%，容積率0.31，平均樓層1.89，其中以城區(qū)中心街區(qū)的公共建筑用地比例最大。與其他城鎮(zhèn)相比，容積率明顯偏低，空間利用程度不夠，如進(jìn)行合理規(guī)劃，將容積率提高到0.50，則可挖潛用地12.7hm2。另外，有一些公共建筑用地占據(jù)著城內(nèi)較繁華的地段，使土地的經(jīng)濟(jì)效益難以發(fā)揮，如通過用途置換，依據(jù)二、三產(chǎn)業(yè)的變化，將部分工業(yè)用地改為商業(yè)或住宅用地，可更好地發(fā)揮土地的區(qū)位經(jīng)濟(jì)效益。
2.1.4未建設(shè)利用土地潛力分析未建設(shè)利用土地潛力即絕對潛力。從深澤縣城調(diào)查測算匯總的成果中可以看出，在城區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)，建筑用地平均利用率僅為65.4%，有283.2hm2的農(nóng)用地和8.0hm2的其他空閑地，分別占總面積的33.6%的和1.0%。
2.1.5市政和商業(yè)用地潛力分析深澤縣城區(qū)內(nèi)市政和商業(yè)用地分別為57.2hm2和12.3hm2，分別占總面積的6.8%和1.5%，容積率分別為0.54、0.35，平均樓層分別為2.0、1.9。兩類用地所處區(qū)位多為城市中心及道路兩旁，土地利用程度較高，但仍有潛力可挖。
2.1.6其他用地潛力分析其他用地主要包括專用綠地、特殊用地等，城鎮(zhèn)此類用地所占比例均很小，尤其公共綠地面積均未達(dá)到城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。綜上所述，深澤縣城區(qū)內(nèi)絕對用地潛力很大，共有253.1hm2土地可供未來城鎮(zhèn)建設(shè)使用。
2.2城區(qū)內(nèi)各街區(qū)用地潛力分析
深澤縣城區(qū)的建筑密度平均為13.6%，容積率平均為0.21，總體上偏低。但就每一個街區(qū)而言，差異很大。為了便于對比研究，依據(jù)建筑密度和容積率的數(shù)值分布，將25個街區(qū)劃分為3個級別。
2.2.1高利用水平街區(qū)建筑密度大于29%的街區(qū)有5個，而容積率大于0.45的有8個。這部分街區(qū)主要位于縣城中心，或商業(yè)繁華地段。這些街區(qū)土地平面利用程度較大，空間利用不夠，挖潛重點為適當(dāng)降低建筑密度，提高容積率和建筑層數(shù)。
2.2.2中等利用水平街區(qū)建筑密度在19%~29%之間，容積率在0.3~0.45間的街區(qū)有6個，這部分街區(qū)與上一級街區(qū)相鄰，主要為村莊、學(xué)校、政府、機(jī)關(guān)等。本級街區(qū)中，建筑密度較為適宜，但容積率低；多為老城區(qū)，土地平面利用程度較高，空間利用程度低，其挖潛重點主要是進(jìn)行舊城改造、向空間發(fā)展。
2.2.3低利用水平街區(qū)建成區(qū)中的其余10個街區(qū)，為老城區(qū)外圍的村莊及近幾年來新建的工廠、企業(yè)等用地。其容積率均低于0.3。這類街區(qū)是今后城鎮(zhèn)發(fā)展的重點，也是城鎮(zhèn)土地整理的重點。
3河北省部分城鎮(zhèn)用地潛力對比分析
為進(jìn)一步證實典例城鎮(zhèn)用地潛力的分析結(jié)果是否具有一定的代表性，是否反映了河北省城鎮(zhèn)建設(shè)用地有潛力可挖的普遍現(xiàn)象，在對典例城鎮(zhèn)用地潛力分析的基礎(chǔ)上，收集了河北省部分中小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的數(shù)據(jù)資料，借以分析研究城鎮(zhèn)用地潛力特點與規(guī)律。
3.1城鎮(zhèn)間用地潛力與城鎮(zhèn)等級
為了研究方便，依據(jù)城鎮(zhèn)用地規(guī)模和人口規(guī)模，將城鎮(zhèn)進(jìn)行等級歸類（見表2，表3）。
從表中數(shù)據(jù)可知，城鎮(zhèn)用地潛力（同《標(biāo)準(zhǔn)》[4]相比）大小與城鎮(zhèn)等級呈負(fù)相關(guān)。即低級別的城鎮(zhèn)人均用地指標(biāo)過高，城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏規(guī)劃或規(guī)劃執(zhí)行不利，導(dǎo)致城鎮(zhèn)用地規(guī)模缺乏合理控制，用地可挖潛力很大；高級別的城鎮(zhèn)規(guī)劃管理體制相對健全，人均用地指標(biāo)趨于合理，可挖潛力不大；其次，城鎮(zhèn)絕對用地潛力與城鎮(zhèn)等級成反比。即低級別的'城鎮(zhèn)居住用地和農(nóng)用地所占比例較大，絕對潛力較大，城中村現(xiàn)象較嚴(yán)重，相對潛力較大。
3.2城鎮(zhèn)內(nèi)部用地潛力分析
從各城鎮(zhèn)建設(shè)用地情況可以看出，城鎮(zhèn)用地潛力主要的共同點有：建成區(qū)人均占地面積過大、城區(qū)內(nèi)用地結(jié)構(gòu)不合理、居住用地和農(nóng)用地所占比重過大、建設(shè)用地范圍內(nèi)建筑密度與容積率都顯著偏低、土地利用強(qiáng)度小，土地有很大潛力可挖。完全可通過內(nèi)涵挖潛來滿足近、中期城鎮(zhèn)發(fā)展對建設(shè)用地的需要。另外，城鎮(zhèn)用地潛力與區(qū)位條件呈負(fù)相關(guān)。即城鎮(zhèn)中心用地潛力小，而城區(qū)中心外圍用地潛力大，特別是“城中村”。
總之，就不同級別城鎮(zhèn)而言，隨著城鎮(zhèn)級別的降低，建設(shè)用地利用強(qiáng)度降低，人均占地面積增大，用地結(jié)構(gòu)不合理程度增大，用地可挖潛力增大，這是目前城鎮(zhèn)建設(shè)中普遍存在的狀況。
4城鎮(zhèn)建設(shè)用地挖潛思路與對策
通過對城鎮(zhèn)建設(shè)用地潛力的分析，揭示了目前城鎮(zhèn)建設(shè)中存在的問題，說明河北省城鎮(zhèn)建設(shè)用地有潛可挖。為發(fā)揮土地最大經(jīng)濟(jì)效益，顯化其價值量，達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，筆者建議采取如下對策。
4.1在規(guī)劃的引導(dǎo)下系統(tǒng)地挖掘建設(shè)用地潛力
4.1.1加強(qiáng)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的龍頭作用總體規(guī)劃是城鎮(zhèn)建設(shè)和城鎮(zhèn)管理的依據(jù)，是城鎮(zhèn)土地合理開發(fā)利用及正常經(jīng)營運(yùn)行的前提，是宏觀調(diào)控資源配置的重要手段，必須保持嚴(yán)謹(jǐn)性和權(quán)威性。城鎮(zhèn)用地挖潛工作必須在城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的指導(dǎo)下進(jìn)行，依據(jù)總體規(guī)劃對城鎮(zhèn)功能區(qū)的劃分和規(guī)劃設(shè)計條件的要求，實行地產(chǎn)置換和局部改造、結(jié)構(gòu)調(diào)整等優(yōu)化土地資源配置的具體挖潛措施。只有這樣，才能保證挖潛工作達(dá)到其預(yù)期效果。
4.1.2城鎮(zhèn)用地挖潛工作應(yīng)與土地利用規(guī)劃結(jié)合進(jìn)行在城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，與城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃相銜接、相協(xié)調(diào)，即把挖潛措施的實施過程與詳細(xì)規(guī)劃的執(zhí)行過程統(tǒng)一于一體，達(dá)到既充分挖掘用地潛力，又實現(xiàn)城鎮(zhèn)規(guī)劃的目的。將城中村改造與舊城改造、土地置換與詳細(xì)規(guī)劃相結(jié)合。
通過綜合布局，合理規(guī)劃，提高城區(qū)建設(shè)用地容積率和城區(qū)建筑密度。經(jīng)調(diào)查，現(xiàn)在深澤縣城區(qū)建筑密度為13.6%，若經(jīng)合理規(guī)劃，達(dá)目前建筑密度通常控制的25%;容積率現(xiàn)狀0.21，若達(dá)到0.31的全國平均水平則可挖潛200hm2左右用地。
4.2規(guī)范土地市場，加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理，走集約用地道路
城鎮(zhèn)建設(shè)用地之所以存在大量不合理現(xiàn)象，造成對土地資源的浪費，其主要歷史原因在于計劃經(jīng)濟(jì)模式下配置土地資源，土地使用權(quán)的取得主要是無償劃撥方式，大部分土地處于無價、不流動的靜止?fàn)顟B(tài)，妨礙城鎮(zhèn)現(xiàn)有建設(shè)用地的集約利用程度。在我國市場經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展的今天，培育規(guī)范土地市場，通過市場機(jī)制配置土地資源，必將促進(jìn)土地使用者節(jié)約用地，提高土地利用效益的內(nèi)在動力機(jī)制的形成。經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)變，改變了土地資源的配置方式，進(jìn)一步使無價、靜止的土地資源，進(jìn)入有價、流動的過程，有利于內(nèi)涵挖潛工作的順利進(jìn)行，也為挖潛工作提供了新思路、新方法。
4.2.1利用土地區(qū)位差價，實行土地置換，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)利用土地區(qū)位差價，實行土地置換，發(fā)揮土地增值作用，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)。土地市場經(jīng)濟(jì)理論，以獲取最大經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)。就一些城鎮(zhèn)而言，其中心商業(yè)區(qū)為城區(qū)內(nèi)最好地段，潛在經(jīng)濟(jì)效益高，但其中仍有部分村莊住宅用地，造成黃金地段無黃金效益，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要發(fā)揮這部分用地的潛在經(jīng)濟(jì)效益，就應(yīng)改變其用途，實行土地置換，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)。
4.2.2盤活閑置土地對破產(chǎn)企業(yè)等閑置土地的使用權(quán)進(jìn)行處置，通過拍賣、轉(zhuǎn)讓、租賃等方式，盤活閑置土地，收回國有土地資產(chǎn)收益。一些城鎮(zhèn)城區(qū)內(nèi)有部分企業(yè)停產(chǎn)，造成土地閑置，通過城鎮(zhèn)土地資本運(yùn)營，充分挖掘土地資產(chǎn)的價值，為國企改革提供巨額資金，同時實現(xiàn)土地資產(chǎn)的保值增值。通過以上措施，盤活這部分土地，所得資金可以用于城鎮(zhèn)建設(shè)，也可用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，是一個很好的建設(shè)用地挖潛途徑。
根據(jù)調(diào)查，采取不同的處置措施，通過企業(yè)間的兼并、合并、企業(yè)“退二進(jìn)三”及土地轉(zhuǎn)讓，對低效利用土地進(jìn)行處置，對經(jīng)營不景氣、地理位置優(yōu)越的企業(yè)通過土地資產(chǎn)置換，來盤活土地資產(chǎn)，使土地的經(jīng)濟(jì)效益得到了充分發(fā)揮。對于改制企業(yè)土地資產(chǎn)采取靈活處置方式，對經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)、效益好的企業(yè)，以出讓方式處置土地使用權(quán)。對繳納出讓金有困難又不宜采取作價入股方式處置土地的企業(yè)，采取租賃方式。對不宜采取有償使用方式的企業(yè)，繼續(xù)保持劃撥方式。
4.3建立土地收購儲備制度
目前，城鎮(zhèn)普遍存在著土地閑置現(xiàn)象，或者是在黃金地段存在大片低效利用的廠房、倉庫；同時，在土地供給引導(dǎo)需求機(jī)制下，存在著部分項目沒地用。所以，需要政府調(diào)劑土地閑置使用者與用地需求者之間的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，即建立城鎮(zhèn)存量土地由政府統(tǒng)一收購、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一配置的土地收購儲備制度[8]。通過收購儲備機(jī)制，政府可將閑散土地充分利用起來，減緩城區(qū)建設(shè)繼續(xù)外延的速度，降低對耕地資源的壓力，有利于社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。目前，深澤縣土地儲備庫已經(jīng)建立，現(xiàn)已入庫土地15宗，面積26hm2，土地儲備像蓄水池一樣調(diào)節(jié)土地供應(yīng)。其次，政府可加強(qiáng)一級土地市場的壟斷，防止國有資產(chǎn)流失，穩(wěn)定地價與土地市場秩序；再次，可促進(jìn)城區(qū)土地資源的優(yōu)化配置，服務(wù)于企業(yè)改制和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并依據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)行土地整理，保證規(guī)劃的實施。
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