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教育政策研究的類別、特征和啟示論文
從國際范圍看，在過去的三十年中，政策研究是社會科學(xué)研究中發(fā)展最快的領(lǐng)域，而自上世紀(jì)80年代之后，教育政策研究也呈現(xiàn)出了同樣的發(fā)展勢頭。就國內(nèi)而言，盡管近些年政策研究已經(jīng)逐漸引起人們的關(guān)注，也有若干研究成果面世，但總的來說，無論是公共政策研究還是具體的教育政策研究，基本上都還處于醞釀和起步階段。因此可以預(yù)見，追蹤和分析國際上過去幾十年教育政策研究的成果和經(jīng)驗(yàn)，將是大量有志于本領(lǐng)域研究的學(xué)者所首先要面對的任務(wù)。正是基于此考慮，本文試圖通過對已有教育政策研究文獻(xiàn)的描述和整理，分析教育政策研究的基本主題、特點(diǎn)以及發(fā)展方向，并探求對我國教育政策研究發(fā)展的意義。
一、教育政策研究的概況
對于教育政策這個概念可以有兩種基本不同的理解。一種是從教育社會學(xué)或者教育政治學(xué)的角度來理解，認(rèn)為教育本身就是一種社會控制手段，一項(xiàng)基本的國家政策。另一種是從公共政策的角度來理解，把教育作為政策的內(nèi)容，把教育政策作為公共政策中的一類，類似于環(huán)境政策、社會福利政策等。大部分聲稱從事教育政策研究的學(xué)者都是選擇后者。因此，本文所討論和分析的文獻(xiàn)主要集中在這方面。
既然把教育政策研究作為其中一類公共政策研究來理解，我們就需要在整個公共政策研究的視野下來整理和回顧教育政策研究，因?yàn)檫@兩者在理論界限上是非常模糊的，具有大量的交叉重疊之處。從方法論意義上說，所謂的教育政策研究事實(shí)上是政策研究在教育領(lǐng)域中的應(yīng)用(policy studies in education)，所以本文在論述的過程中是把教育政策研究和政策研究結(jié)合起來的。
發(fā)端于上世紀(jì)50年代的政策科學(xué)，在過去幾十年中獲得了很大的發(fā)展，也在很大程度上改變了整個學(xué)術(shù)研究結(jié)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)的面貌。目前，從事政策研究的組織和個體越來越多，各種相關(guān)的政策研究文獻(xiàn)也越來越龐雜，任何剛跨入政策研究領(lǐng)域的學(xué)生都會被這個領(lǐng)域有如此多樣、復(fù)雜而又經(jīng)常是相互矛盾的各種文獻(xiàn)所困惑。
文獻(xiàn)的混亂首先就表現(xiàn)在術(shù)語使用的多樣化。有些學(xué)者統(tǒng)一用一個術(shù)語，如“政策分析”(policy analysis)、“政策研究”(policy study或policy research)來指稱所有文獻(xiàn)，而有些學(xué)者用不同的術(shù)語來指稱不同的文獻(xiàn)；有些學(xué)者用某個術(shù)語(甲)指稱某類政策研究(A)，而有些學(xué)者用不同的術(shù)語(乙)指稱同類別的研究(A)，或者用同樣的術(shù)語(甲)指稱不同的研究類別(B)。
除了術(shù)語的不統(tǒng)一之外，政策研究領(lǐng)域的另一個問題就是彼此對什么才是政策研究缺乏基本的認(rèn)同。有些作者只把政策研究定義為某～類政策研究，有些作者雖然是同樣把政策研究定義為某～類研究，但是他們所指的卻又完全不同于前者。
二、教育政策研究的分類
政策研究領(lǐng)域的文獻(xiàn)非常龐雜和混亂，而且對什么是政策研究還存在著巨大的差異。因此，對于任何試圖整理和描述教育政策研究文獻(xiàn)的學(xué)者來說，除非是在一個抽象程度很高的層面作極其宏觀的論述，否則都需要先按照某種標(biāo)準(zhǔn)對研究文獻(xiàn)進(jìn)行限定和劃分，然后再在分類的基礎(chǔ)上對各類別的研究進(jìn)行具體的分析和說明。在分類之前，研究者還需要明確自己對教育政策研究范圍的理解。若彼此都是在對不同的東西進(jìn)行分類說明，則分類不僅不能幫助人們更好地了解政策研究領(lǐng)域，而且還會加深混亂。
本文是基于對政策研究的廣義理解來分析政策研究文獻(xiàn)的。因?yàn)椋瑹o論是國際還是國內(nèi)，的確有大量背景完全不同的學(xué)者都聲稱自己從事政策研究(教育政策研究也是如此)。所以。如果從狹義的角度上來理解政策研究顯然是有很大風(fēng)險的，也必然會遺漏大量的研究文獻(xiàn)。
政策科學(xué)的主要奠基人拉斯維爾(Lass well)認(rèn)為政策科學(xué)包括兩大任務(wù)，即探究有關(guān)政策過程和政策過程中的知識，政策研究包括所有“為政策”的研究以及有關(guān)政策和政策過程的研究。把政策研究分為兩類已是經(jīng)典的分類框架，直到現(xiàn)在也依然廣為采用。
但本文認(rèn)為，除了可以把有關(guān)針對政策及其過程本身的研究作為一種獨(dú)立的研究類型之外，在“為了政策”的研究中，還存在著兩類在性質(zhì)上很不相同的研究類別。第一類就是狹義上的“政策分析”，它們的主要任務(wù)就是對可能符合特定政策目標(biāo)的各種政策備擇方案進(jìn)行有關(guān)技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)效益性和政治可接受性等分析，從中擇取最優(yōu)的解決方案。除此之外，“為政策”還包括另外一類旨在提出各種政策建議的研究。這類研究具有明顯的“為政策”的意義，研究的目的是提出了各種可以作為備擇方案的政策建議，因此也應(yīng)該屬于教育政策研究的范疇。不過，它與其他兩類教育政策研究具有很大的不同。所以，我們還可以粗略地把教育政策研究分為三類來討論。
三、各類別教育政策研究的主題、特征和發(fā)展趨勢
承上所述，本部分將根據(jù)三類教育政策研究類別的劃分，具體分析各類研究的主要任務(wù)主題、特征和發(fā)展趨勢。同樣地，在行文過程中，我們依然把教育政策研究和政策研究結(jié)合起來敘述。
1．對備擇方案進(jìn)行分析的教育政策研究
這一類研究主要是指那些直接服務(wù)于政策決策者，為公共決策提供政策建議的研究。這些研究的主要任務(wù)是對被認(rèn)為可能實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)的各種備擇政策行動方案進(jìn)行分析、對比、排序，并最終給出被認(rèn)為最優(yōu)的解決方案。事實(shí)上，在許多政策研究者看來，只有這類研究才是真正的政策研究。
信奉和從事這類研究的學(xué)者大都具有微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)背景或者經(jīng)過量化統(tǒng)計(jì)分析技術(shù)的訓(xùn)練，一般都稱自己為政策分析者(policy analyst)。各種政策決策機(jī)構(gòu)或者智囊機(jī)構(gòu)的受雇專家基本上從事的就是這類政策研究。這些研究大都以咨詢報告、備忘錄等形式直接提交有關(guān)決策機(jī)構(gòu)，而較少在學(xué)術(shù)刊物上發(fā)表。
這類政策研究在二戰(zhàn)之間和之后的一段時間里曾取得過輝煌，但是從歷史上看，這類政策研究的成果很大部分都沒有取得其預(yù)期的效果，其現(xiàn)實(shí)問題的解決能力一直備受質(zhì)疑。因此對這一類研究而言，如何發(fā)展出更好的分析技術(shù)，更為有效地幫助政策制定者解決現(xiàn)實(shí)政策問題，是近些年來的主要任務(wù)和發(fā)展方向。大致說來，其中又存在著兩條不同的發(fā)展路徑。其一是發(fā)展更多可以與當(dāng)前占據(jù)主導(dǎo)地位的“工具理性主義----成本效益分析”相競爭的分析框架和模型。另外一個發(fā)展路徑就是在現(xiàn)有的主導(dǎo)話語體系下去完善理性主義政策分析技術(shù)。有很多人認(rèn)為現(xiàn)有的政策分析之所以存在著各種不足，那是因?yàn)楝F(xiàn)在的分析技術(shù)還不成熟，改進(jìn)的思路應(yīng)該是更好地完善它而不是拋棄它。
由于與研究性質(zhì)直接相關(guān)，到目前為止，工具理性主義和成本效益分析在這類研究中依然處于主導(dǎo)性的地位。這在教育政策領(lǐng)域也是非常明顯，各國教育政策文件都堆滿了諸如優(yōu)秀、卓越、效率、有效、競爭力、生產(chǎn)力等辭藻，這本身就可以充分地說明當(dāng)代教育政策依然充斥著工具理性主義和經(jīng)濟(jì)功利主義的分析方式。
2．指向教育政策及其過程本身的研究
這類研究是探尋有關(guān)政策和政策過程知識的研究，這些研究把政策或者政策過程本身作為理解和研究的對象，把政策和政策過程看作是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、利益集團(tuán)博弈、政治制度、文化特征等要素的自變量。這類研究者多來自于政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、歷史學(xué)、心理學(xué)等傳統(tǒng)學(xué)科，他們用本學(xué)科發(fā)展出來的特定分析問題的視角和工具來解釋和分析政策現(xiàn)象。事實(shí)上，把政策和政策過程本身作為理解和分析對象，試圖通過政策研究來增進(jìn)決策者和普通公眾對政策相關(guān)現(xiàn)象的理解，一直是政策科學(xué)的重要傳統(tǒng)。甚至很多知名的政策研究者在事實(shí)上就把這類研究等同于政策研究了。
具體到教育政策研究，從事這類研究的目的更多地是為了更好地理解教育實(shí)踐或者教育現(xiàn)象，這可以鮑爾(Ball)對教育政策研究的呼吁為例。鮑爾認(rèn)為如要更好地理解教育本身，我們就必須關(guān)注和研究教育政策。他認(rèn)為以往的教育研究最大問題就是不關(guān)注政策，研究者都喜歡假定教師和校長的行為模式完全是由教育原則所決定的。而事實(shí)完全不是這樣的，任何教育實(shí)踐背后的政策背景會極大地影響著教師和校長的教育行為。所以，鮑爾事實(shí)上把教育政策作為社會、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等背景因素的攜帶者以及它們與具體教育實(shí)踐之間的中介，其真正意思是要打破以往教育研究者狹隘的研究視野，從廣闊的社會、政治、經(jīng)濟(jì)和文化等視角來理解和解釋教育實(shí)踐。
就目前而言，相比于其他政策領(lǐng)域，有關(guān)教育政策或過程的研究非常之少。而且在既有的一些教育政策研究中，許多都還只停留在一般性的政策評論階段，對理論分析框架和研究方法都比較隨意。不過，這種現(xiàn)象也逐漸開始改變。有著堅(jiān)實(shí)知識基礎(chǔ)、自覺分析視角和嚴(yán)格研究方法的教育政策分析文獻(xiàn)已越來越多。所以，對這類研究而言，它的發(fā)展方向就是積極借用諸如政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)、歷史學(xué)等學(xué)科的知識基礎(chǔ)，采用適當(dāng)?shù)姆治鲆暯呛蛧?yán)格的研究方法來研究教育政策及其過程。
3．致力于提出政策備擇方案的教育政策研究
本分類框架的一個很重要觀點(diǎn)就是在傳統(tǒng)的兩類政策研究中，分離出第三類政策研究類型。這類研究致力于提供具體的教育政策建議，研究結(jié)論具有明顯的政策指向或者政策意義，體現(xiàn)出明確的“為政策”的特點(diǎn)。但無論是在研究者所屬團(tuán)體性質(zhì)、參考文獻(xiàn)還是學(xué)術(shù)背景上，它都與前兩類政策研究相異甚大。為了更好地說明這個問題，我們可以科爾曼(Coleman)著名的有關(guān)學(xué)習(xí)機(jī)會均等與學(xué)業(yè)成就的研究為例。
眾所周知，科爾曼的這個研究是歷史上一個非常重要的教育政策研究，它給各國的教育政策制定以及后來的教育政策研究都帶來了很大的影響。但是，這個政策研究與以上兩類研究又很不相同。它既不是把某項(xiàng)教育政策或者其過程作為研究的對象，也沒有直接對各種政策備擇方案進(jìn)行比較、擇優(yōu)，而只是提出某些具有明顯政策意義的研究結(jié)論。這些研究更關(guān)注的是研究在學(xué)理上的可靠性，而較少關(guān)注研究建議的政治可行性與經(jīng)濟(jì)效率比等問題。它們的這些特征又使得這類政策研究與一般的基礎(chǔ)學(xué)術(shù)研究非常的類似，這也是這類政策研究經(jīng)常被忽略的重要原因。但是，這類研究在性質(zhì)上依然是屬于政策研究的范疇。它們區(qū)別于一般的基礎(chǔ)性學(xué)術(shù)研究之處就在于這些研究具有明確的政策意識和政策導(dǎo)向，旨在提出相應(yīng)的教育政策建議。
相對于其他學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，教育研究的應(yīng)用性非常明顯，國內(nèi)外都有許多學(xué)者也因此認(rèn)為教育研究應(yīng)該走以應(yīng)用為導(dǎo)向的發(fā)展之路，認(rèn)為教育研究的最終出路在于實(shí)踐應(yīng)用。教育研究的這種特征使得教育政策研究與一般的教育研究之間的關(guān)系非常的模糊和復(fù)雜。一方面，許多有價值的教育研究本身就是教育政策研究，比如有關(guān)小班教學(xué)的研究。另一方面，如果貼近教育政策和實(shí)踐是教育研究一個值得奮斗的目標(biāo)的話，那么教育政策研究就變成教育研究的發(fā)展方向了。因此，就這類教育政策研究自身來說，呼吁更多的研究者關(guān)注政策現(xiàn)實(shí)和實(shí)踐，提供更多的有價值的政策建議就是其目前主要的發(fā)展任務(wù)。所以，它的發(fā)展最終依賴于人們對教育研究的定位以及教育研究整體水平的發(fā)展。
四、對發(fā)展我國教育政策研究的啟示
教育政策研究在我國越來越受到重視，并成為一個熱門研究方向。但是，對比西方的教育政策研究實(shí)踐，我們可以明顯的看到，國內(nèi)對有關(guān)教育政策研究的討論主要集中在上文提到的第三類教育政策研究上。它代表著一種發(fā)展可能，但也隱藏著一定的發(fā)展風(fēng)險。要實(shí)現(xiàn)我國教育政策研究的全面和可持續(xù)發(fā)展，我們需要推動和發(fā)展各種類型的教育政策研究。
1．我國教育政策研究推動和發(fā)展策略的分析和反思
“加強(qiáng)決策文化和學(xué)術(shù)文化的交流”、“不關(guān)心政策應(yīng)用的研究不可能成為有價值的研究”、“沒有研究的政策不能成為好的政策”，它們已成為呼吁和推動國內(nèi)教育政策研究發(fā)展的重要口號和理念。通過分析，我們可以發(fā)現(xiàn)這些宣傳口號事實(shí)上負(fù)載著兩個相關(guān)的訴求。一是研究者要多研究對政策制定者有意義的課題，二是決策者要多采用研究者的這些研究成果。顯然，它傳達(dá)給廣大研究者的是前者，即要發(fā)展教育政策研究，研究者就要多研究對政策有意義的課題。例如，國內(nèi)教育政策研究領(lǐng)域的一重要學(xué)者，在討論教育政策研究的必要性和基本框架時，經(jīng)常會接著介紹當(dāng)前教育部認(rèn)為重要的若干重點(diǎn)政策議題(如“教師教育的轉(zhuǎn)型研究”)，呼吁研究者圍繞這些現(xiàn)實(shí)政策需要開展研究。顯然，作者在這個呼吁中所傳達(dá)的信息是，希望更多學(xué)者從事有關(guān)“如何更好地提高教師教育的質(zhì)量”的研究。根據(jù)上文的分析，我們可以知道，這些研究基本上屬于政策應(yīng)用性研究，是致力于提供具體政策建議的教育政策研究。
應(yīng)該說，考慮到我國目前的各種研究現(xiàn)狀，選擇以這一類教育政策研究作為發(fā)展我國教育政策研究的重點(diǎn)或者突破口，是一種重要策略。而且在理論上說的確是代表著一種可能。因?yàn)椋ㄟ^從事各種可以解決實(shí)際問題的應(yīng)用性研究來增強(qiáng)社會科學(xué)家和政策制定者之間的交流和對話，這本來就是當(dāng)初拉斯維爾推動政策科學(xué)發(fā)展的重要途徑。也是政策研究的最初形態(tài)。
不過需要指出的是，這種以短期政策應(yīng)用為導(dǎo)向的研究，現(xiàn)在國際上也面臨著越來越多的反思和抵制。例如黃(Wong)就認(rèn)為“研究群體越來越多地承擔(dān)政策角色是有代價的”，他接著指出對教育政策研究者來說，最重要的事情是作出更多在智力上能令人興奮以及在方法上嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯浚挥羞@樣，教育政策研究作為一個研究領(lǐng)域才能真正贏得聲譽(yù)，才能實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。所以，這就需要我們?nèi)ヌ剿魅绾纹胶鈶?yīng)用性和學(xué)術(shù)性之間的張力，并思考這種張力的存在對以上這種發(fā)展策略的可能影響。
2．全面推動和發(fā)展各類別的教育政策研究
本文所傳達(dá)的一個核心信息就是教育政策研究包含著多種研究形態(tài)和類別。所以，我們在發(fā)展教育政策研究的過程中，不能只看到某一類，而忽略其他類別的教育政策研究。而就我國當(dāng)前的教育政策研究的實(shí)踐來看，前兩類的教育政策研究事實(shí)上已經(jīng)受到了不成比例的忽略，這對全面和可持續(xù)地發(fā)展我國教育政策研究是不利的。
以教師教育政策研究為例，事實(shí)上，對于這個教師教育政策研究來說，除了希望更多研究者關(guān)注教師教育問題，提出更多有效和有意義的政策建議之外，還可以有兩類很不同的研究。第一就是幫助決策者對已有的各種旨在提高教師教育質(zhì)量的有關(guān)政策備擇方案進(jìn)行分析、對比，為最終政策決定提供主張。即使最后的研究結(jié)論是“目前還沒有合適的政策建議”，但這也應(yīng)該是在一種認(rèn)真的政策研究之后才能得出的結(jié)論。顯然，這是一種很重要的政策研究，而且它對于增強(qiáng)我國教育政策制定的科學(xué)性，減少“拍腦袋”、“想當(dāng)然”等現(xiàn)象有很大的促進(jìn)作用。但就目前來看，研究者對于這類政策研究的權(quán)力和責(zé)任卻很少被人提及，這種類型的教育政策研究也有意無意地被忽略。
第二類研究還可以是對教師教育政策本身進(jìn)行研究。這種研究可以借用其他學(xué)科的分析視角，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)貙處熃逃呋蛘咂溥^程進(jìn)行研究。例如，我們可以從性別的角度或社會結(jié)構(gòu)分層等理論來分析教師教育政策，也可以研究在教師教育政策制定過程中體現(xiàn)了哪些國家和制度的力量等等問題。而同樣的，這類研究也并未經(jīng)常出現(xiàn)在我們對有關(guān)教育政策研究的討論和實(shí)踐中。
綜上所述，從國際教育政策研究的發(fā)展圖景來看，教育政策研究領(lǐng)域存在著三種不同類別的研究形態(tài)，它們具有不同的研究主題和任務(wù)，呈現(xiàn)出不同的研究特征和發(fā)展方向，以及擁有相對獨(dú)立的研究群體。但在我國目前的教育政策研究討論和實(shí)踐中，大家主要是集中在本文所說的第三種教育政策研究形態(tài)上，忽略了另外兩種教育政策研究，這對于我國教育政策研究的全面和可持續(xù)發(fā)展是不利的。這種忽略和遺漏并不是一種無可奈何的必然，在很大程度上只是因?yàn)槲覀儗φ麄�教育政策研究領(lǐng)域缺乏全面而深入的理解。
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