水利設施運營管理的典型帶動與全面推進論文
摘要：
佳木斯市農村水利改革走出了符合自我發展的特色之路，幸福灌區委托經營開創了灌區改革的先河，是真正意義的PPP模式。通過跟蹤調查，改革模式已經成熟，改革紅利已經釋放，為同類灌區改革提供很好的參考模式。
關鍵詞：體制機制改革；帶動；推進
為推進水利改革，增強水利對現代農業發展的支撐與保障能力，2015年7月，佳木斯市委、市政府組成聯合調研組，先后深入到所轄縣（市）區，對已建成水利設施發揮作用和運營管理情況進行了專題調研。筆者全程參與了調研活動，認為富錦市幸福灌區委托經營的成功經驗對于水利設施運營管理體制機制改革的全面推進具有典型帶動作用。
一、水利設施運管體機制改革是一項緊迫任務。
目前，佳木斯市所轄縣（市）區的水利設施運營管理體制機制現狀各異：同江市臨江，三村和三江口灌區為公益性一類單位，職工全部納入財政預算，退休職工納入機關事業保險，灌區配套工程的養護與維修費用由財政撥發；湯原縣引湯、湯旺河、振興和鶴立河灌區為差額撥款；郊區群英、蓮望、永安和大頭山灌區為自收自支性質，每年收取的水費解決不了職工工資，累計拖欠工資1000余萬元；富錦市、樺南縣和樺川縣同郊區的灌區管理運行模式相近，基本在財政補貼下勉強運行。較突出的問題體現在3個方面：
1、投入機制缺乏活力，水利設施難以發揮效能。
近年來，國家主要投資灌區骨干工程，田間配套設施由地方財政負責籌資，由于地方配套資金到位率低，一些已建、在建工程因資金不足成為半截子工程。發改、國土、農發等涉水灌渠項目沒有實行項目集中捆綁、資金統籌使用，不能形成集中財力干水利的“拳頭效應”。特別是多項水利骨干工程建于上世紀50——70年代，已連續運行數十年，由于工程維修資金長期短缺，致使工程老化失修嚴重，有些水庫帶病運行，部分灌區多處發生渠道滲漏、預制板凍脹、渠系建筑物損壞等問題。目前，7個大型灌區實際灌溉總面積僅達到設計灌溉總面積的26.7%，全市用地表水灌溉的水田只占水田總面積的21.2%，農田灌溉水有效利用系數也只有0.55左右。
2、水價偏低，運行和管護經費嚴重不足
。由于沒有形成完善的水價形成機制，全市各灌區的.執行水價一直低于運行成本。以湯旺河自流灌區為例，成本水價為0.12元/m3，執行水價為0.048元/m3，僅達到成本水價的40%；以悅來提水灌區為例，成本水價為0.1159元/m3，執行水價為0.05元/m3，還未達到成本水價的44%。國家減免農業稅后，灌溉水費成為唯一向農民繼續征收的費用，農民繳費自覺性不高，灌區又無有效制約機制，導致水費收繳困難，拖欠嚴重，全市灌區水費平均收繳率不足70%。過低的水費價格和水費收繳率，使水利設施運行和管護經費缺口高達70.6%。作為水利設施運行和管護經費主要來源的水費長期不能正常有效地落實，水利設施的運行質量和管護效果可想而知。
3、管護責任不到位，部分設施處于失管狀態。按照規定，灌區主要干渠和支渠工程由各灌區管理單位管理，末級渠系（主要是支渠以下的斗渠、農渠和毛渠）由鄉村組織管理。由于小型水利工程設施產權不明晰、管理機制不健全，末級渠系和田間工程多年來維護投入少，鄉、村和農民管理和維護不到位，導致部分水利設施長期失管失修。一些水利工程遭到人為破壞，渠堤上亂扒、亂掘、亂建現象嚴重。用水時蜂擁而來，不用水時無人問津，閘門有人開，沒人關，造成水資源極大浪費。目前，全市泵站機井設施和灌排渠道設施平均完好率均不足70%。
上述問題長期存在導致了水利設施運行與管護舉步維艱，其根本原因是水管體機制改革的滯后。近年來，各縣（市）區借助全省啟動水管單位改革的有利契機，都針對存在的問題不同程度地有所動作，但改革進展沒有較大突破。因此，大膽探索，勇于創新，積極推進水利設施運營管理體制機制改革是當前十分艱巨而緊迫的任務。
二、幸福灌區委托經營的基本模式。
富錦市幸福灌區是國家大型灌區之一，于2000年開始運行，設計灌溉面積2。04×104hm2，現有職工56人。多年來，受經營機制不活、管理不到位、執行水價低、灌溉面積不足等多方面因素影響，灌區始終虧損運營。截至2014年底，已累計負債1171萬元，沉重的債務包袱導致灌區難以為繼。2014年，結合“兩大平原”現代農業綜合配套改革，根據《省水利廳關于深化水利改革工作的通知》精神，富錦市幸福灌區引進民營企業禹政公司，對灌區實行整體委托經營，扭轉了灌區管理混亂、負債運行的困難局面，先于各縣（市）區成功地邁出了大型灌區整體市場化運營的第一步。
2015年2月，富錦市水務局與黑龍江省禹政水利工程有限公司簽訂了幸福灌區《委托經營協議》。按照協議，受托方禹政公司一次性交納600萬元，獲得幸福灌區的經營權和資產使用權30年。幸福灌溉管理站作為灌區的管理單位依然是準公益性事業單位，禹政公司作為運營公司對灌區具有一定期限的經營權，主要通過強化管理、優化服務來降低運營成本、提高水電費收繳率，實現公司收益最大化。同時確定，在國家未出臺相關政策前，幸福灌溉管理站的準公益性事業單位性質不變、職工身份不變，委托經營期滿后，受托公司將資產使用及管理權交回到幸福灌溉管理站。
三、幸福灌區委托經營的主要成果。
1、設施管護投入加大，農業服務水平提高。
禹政公司經營后，根據灌區運行需要，購置投入了挖掘機、鏟車、水泵、發電機組、流動焊機、儲油罐、管理用車等機械設備和鐵管、砼管、鋼板、槽鋼等工程材料，灌區搶險維修及日常管理、維護得到全面加強。半年來，企業共投入設備、設施及維修維護工程資金2000多萬元，極大改善了灌區田間供水條件，有效解決了渠道和田間“跑、冒、滴、漏”等問題，大幅提高了水資源利用率。2015年，共改善灌溉面積0.133×104hm2，泡田工作較往年提前15d完成。
2、灌區經營活力增強，運營效益水平提高。
2014年委托經營前，幸福灌區全年水電費總收入為169萬元，運行總支出495萬元，虧損328萬元。2015年禹政公司經營后，截至6月末，已收繳水電費500多萬元，實現了收支平衡并有所盈余。按照企業發展規劃及效益測算，2016年灌區實際灌溉面積可達0.667×104hm2，水費收繳率達到90%，灌區灌溉和多種經營總利潤可達330萬元；2018年灌區實際灌溉面積可達1×104hm2，灌區灌溉和多種經營總利潤可達531萬元。
3、職工利益得到保障，內部管理水平提高。禹政公司受托經營后，每月按時足額為職工發放工資，并足額繳納養老保險、醫療保險、工傷保險、意外傷害險和住房公積金，在節日給職工發放福利，職工收入水平大幅提高，利益得到保障，對企業的歸屬感不斷增強。在此基礎上，企業制定完善了職工考勤、車輛管理、供水管理、水電費收繳、面積核查、下鄉期間管理等各項制度體系，明確了職工崗位責任。職工崗位責任感和工作積極性大幅增強，過去紀律松馳、人員渙散、管理混亂等問題得到有效解決，內部活力得到充分釋放。
四、擴展典型帶動效應，全面推進改革。
佳木斯市境內黑龍江、松花江、烏蘇里江三大水系年均過境水資源量3578.1×108m3，過境水資源利用率松花江為11%，黑龍江僅為3.6%。全市灌區實際灌溉面積僅占設計灌溉能力的47%，地表水灌溉僅占水田總面積的21.2%，水利發展潛力巨大。另外，國家發改委、財政部和水利部聯合出臺了《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》，又為水利市場化改革帶來了新的機遇。筆者認為，面對自然條件與政策環境為引進社會資本參與水利工程“建、運、管”創造了廣闊空間的有利形勢，應該將推廣幸福灌區經驗，探索多種合作經營模式，用足用好相關政策和強化政府主導作用，作為拓展改革思路，加快改革步伐，擴大改革成果，全面推進水利設施運管體機制改革的主要對策。
1、積極推廣幸福灌區委托經營經驗。
幸福灌區通過委托經營初步實現了政府減負、企業獲利和農戶受益“三贏”目標，首次大型灌區整體市場化運營的成功嘗試，在全市水利系統引起了積極反響。目前，同江市臨江灌區和樺川縣新河宮排灌站與新城灌區，已經在借鑒幸福灌區經驗探索推進委托經營。市水務部門要在認真總結幸福灌區委托經營做法基礎上，通過印發經驗材料，召開現場會等方式，在全市有條件的灌區中進行推廣。相關縣（市）區政府要為水利設施社會化經營改革創造條件，提供支持，培育范例，積累經驗，努力加快市場化進程。
2、因地制宜地探索多種合作經營模式。
全市現有水利設施的基本情況和運營狀況不同，推進經營體制改革創新面臨的矛盾和問題也有差異。各相關縣（市）區和水務部門要進一步加強對水利設施的評估和測算，積極盤活優質資產，在推廣幸福灌區委托經營經驗同時，堅持改革創新與因地制宜相結合，積極探索PPP、TOT、TBT等多種合作模式，引進相關企業，吸引社會資本參與現有水利設施的運營管理及配套建設。在實際操作中注重分類推進，穩妥實施，區分大型與小型、新建與續建、具有資源條件和不具有資源條件等不同情況，采取不同合作方式，堅持試點先行，成熟一個推進一個。對于中小型灌區，也可以鼓勵和引導專業大戶與合作社等新型經營主體參與建設和管護。
3、切實加強與相關規劃和項目的銜接。
要用足用好國家與省的相關政策，抓住國家和省大力推進“兩大平原”現代農業綜合配套改革和三江治理、三江連通、界河防護等重大水利工程等有利機遇，將全市重大水利工程建設管理市場化改革與農業改革同國省重大水利工程規劃相銜接，加強相關部門間信息溝通和工作協調，科學利用好水利、發改、國土、農發、環保等多渠道投入資金，圍繞全市“百公里綠色稻米長廊”等農業發展布局，在抓好國省新建續建灌區項目的同時，積極謀劃一批PPP、BOT、BT等模式的新建大型灌區項目，爭取納入國省規劃，引進社會資本投資建設。
4、著力強化政府引領、監管和服務作用。
水利設施，特別是大型灌區多是大額度國有資產，其建設、運營與管理的體機制改革又直接關系農業發展和農戶利益。在推進改革過程中，地方政府要切實發揮好導向與引領作用。要先期做好資產核查、債務核算、人員分類及分流、清理等基礎工作，研究制訂合理、合法的優惠政策，積極圍繞水利設施建設運營開展招商引資。要加強對相關合作企業在國有資產使用、維護方面的監管，防止資源浪費和掠奪式經營，保證國有資產的保值增值，保護農戶用水權益，保障水利工程安全長效運行。要加強指導服務，維護企業合法權益，保證企業合理收益，幫助企業解決實際問題。同時，要正確處理好所有權與經營權的關系，繼續爭取國家在水利方面的資金和項目投入，切實通過政府和市場有機結合，推動水利設施的不斷完善，提升水利服務水平。
［參考文獻］
［1］國家發展和改革委員會、財政部、水利部。關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見［G］。北京：國家發展和改革委員會、財政部、水利部，2015：2－6。
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