農村扶貧政策論文
建國以來我國在消除貧困方面取得的巨大成就舉世公認。政府在扶貧上的一系列政策不僅為13億中國人進入和建設小康社會打下了堅實的基礎，也推動了全球反貧困事業的發展。回顧我國農村扶貧政策歷程，有助于我們認識當前農村貧困問題的新挑戰，并為今后農村反貧困政策的制定提供借鑒。
一、我國農村扶貧政策的歷程
改革開放以來，我國農村扶貧政策大體經歷了四個階段。
�。ㄒ唬w制改革推動式扶貧
始于1978年的農村經濟體制改革，對于緩解農村貧困，減少農村貧困人口發揮了巨大的作用。農村經濟體制改革極大地激發和調動了廣大農民的生產積極性，農產品產量大幅度提高。農產品價格的提高和農業生產資料價格的下降，使農民收入迅速增加。此外，國家還采取措施使社會財富的分配逐步向農民傾斜。
（二）大規模開發式扶貧
20世紀80年代中期，中央政府決定采取特殊政策和措施對自然條件較差、生態環境惡化、經濟發展水平較低地區進行綜合開發，以解決貧困地區人口的溫飽問題，為貧困地區的全面發展創造條件。與此同時，我國專門性的扶貧開發領導機構“貧困地區經濟開發領導小組”成立，從此，我國在全國農村范圍內開始了有組織、有計劃、大規模的扶貧開發。政府扶貧的指導方針改變了以往單純救濟的扶貧方式，向開發式扶貧轉變，確立了開發式扶貧的指導方針。
�。ㄈ┲攸c攻堅式扶貧
從1991年起針對生產生活條件極為惡劣、脫貧致富難度較大的地方的農村貧困人口，進行集中幫扶行動。在這一期間，中央召開了第一次全國扶貧開發工作會議，對扶貧開發工作作出了全面部署，國務院頒布了《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》。這是我國歷史上第一個有明確目標、對象、措施和期限的扶貧開發行動綱領。為落實扶貧攻堅計劃，中央多次召開扶貧工作會議。經過努力，2001年5月，中央扶貧開發工作會議宣布攻堅計劃基本完成。
�。ㄋ模﹨⑴c式扶貧開發
進入21世紀，我國農村的扶貧開發面臨著新的困難。解決少數貧困人口溫飽問題，改善貧困地區的基本生產生活條件，成為迫切而又亟待解決的問題。為此，2001年5月中央召開全國扶貧開發工作會議，總結了以往扶貧開發的成就和經驗，部署了今后10年的扶貧開發工作。根據會議的精神，國務院頒布了《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》。新綱要注重發展科學技術、教育、文化和衛生事業，并且意識到疾病是使農戶陷入貧困的一個主要因素，扶貧規劃強調參與式扶貧、以村為單位進行綜合開發。新綱要承認城鄉間人口流動是扶貧的一個重要途徑，并采取新的政策舉措使農村居民更容易從城鎮新出現的工作機會中獲益。
據國務院扶貧辦統計結果顯示，我國農村絕對貧困人口由1978年的2。5億人減少到2007年的1479萬人，低收入人口也從2000年的6213萬減少到2007年的2841萬。與此同時，貧困地區的教育、醫療、衛生等各項社會事業也得到長足發展，基礎設施狀況明顯改善。
二、當前我國農村扶貧政策面臨的新挑戰
�。ㄒ唬┦袌鼋洕陌l展給農村扶貧開發帶來了新的挑戰
在市場經濟中，農村貧困地區與發達地區處于不平等的市場競爭地位，資金和資源的流失和投資傾斜使貧困地區稀缺的資源大量向發達地區流動，貧困地區的人才流失問題較為突出。
�。ǘ┙洕l展方式的轉變使貧困地區經濟發展產生了諸多矛盾
經濟發展方式由粗放型向集約型轉變是貧困地區經濟發展的方向。但與發達地區相比，貧困地區不僅存在著經濟規模、經濟基礎、經濟實力的差距和發展階段的差距，而且經濟發展的質量和經濟效益也不如發達地區。此外，轉變經濟發展方式很重要的方面是要求貧困人口素質有相應的提高，貧困農戶應該具備一定的自我發展能力，這在農村貧困地區顯得比較落后和缺乏。并且貧困地區在追求經濟效益，盡早擺脫貧困的主導思想支配下，常常不能正確處理資源開發與環境保護的關系，往往使經濟發展建立在資源浪費和環境破壞的基礎上。
（三）政府推動型扶貧的局限性和問題日益顯現
隨著經濟體制的轉軌以及各方面環境與條件的改變，以政府行政推動為主導的扶貧方式及實施中存在的缺陷和問題日益顯露。表現為，一是政府的資金供給能力有限，難以滿足社會對扶貧資金的需求。二是多部門參與和部門利益的存在使政府扶貧開發易出現難以協調的矛盾，并很有可能出現相互削弱甚至抵消工作成果的情況。三是由于政府對扶貧資金的管理過于宏觀，難以形成有效的監督體系，影響了扶貧資金尤其是有償資金效益的發揮。四是政府官員的高度流動性既不利于扶貧政策的連續性，也不能保證官員以負責的態度保證扶貧任務的落實，造成扶貧項目的短期行為比較普遍。
�。ㄋ模┨厥庳毨У貐^矛盾突出
目前，在14。8萬個貧困村當中，絕對貧困和低收入人口占鄉村總人口的.33%;在石山區、荒漠區、高寒山區、黃土高原區和地方病高發區、人口較少民族地區以及42個沿邊境的扶貧重點縣超過40%。在貧困人口總量不斷減少的情況下，這些地區需要移民的農戶比例明顯提高。此外，革命老區發展相對滯后，全國237個革命老區目前農民人均純收入是全國平均水平的57%。
（五）農村脫貧人口的返貧問題顯得日益突出
表現為返貧率高，返貧的區域集中性與分散性同時并存，具有頻繁性。返貧蠶食著扶貧開發的成果，往往使廣大干部群眾多年的辛勤努力在瞬間化為烏有。同時，對貧困人群的經濟基礎、掙脫欲望、自信心打擊巨大，一旦重陷貧困境地，不僅當初的努力付之東流，而且重新脫貧要付出更大的代價。
（六）全球化浪潮的沖擊加劇
尤其是加入世貿組織后，我國的傳統農業受到巨大沖擊，而首當其沖將是貧困地區以種、養為主的科技含量低的農產品銷售，農民收入也將可能因此大幅度減少。
三、農村扶貧政策的新要求
（一）要加快扶貧政策的管理體制、運行機制、開發方式和扶貧思路等方面的創新
在管理體制上，要強化扶貧工作責任，有專門的組織機構和專門的經費，有一套相應的法律制度來指導和約束這些機構的活動和經費的使用，項目的運行要按期完工，發揮效益，項目資金的使用得到監督。此外，要調整扶貧工作重心，適應新階段貧困人口大分散、小集中的特征，由重點扶貧縣轉向重點扶鎮、扶村、扶戶。
在運行機制上，要完善扶貧開發模式，進一步完善“政府主導、社會參與、開發扶貧、市場運作”的扶貧開發模式，著力增強扶貧能力，培育多元化的扶貧開發主體，實現各種扶貧資源優化組合，提高扶貧開發效益。與此同時，要完善扶貧資金投入和運營機制，建立多元化資金投入機制，充分發揮市場在資金配置上的基礎性作用，逐步建立起以扶貧資金投入為導向，以農戶自己投入為主體，以信貸、外資和社會投入為補充的多渠道、多元化扶貧投入機制。此外，要完善協作幫扶機制，協作幫扶是農村扶貧開發工作運行機制中部門協作、社會參與的主要內容，是政府主導的扶貧開發的有力補充。協作幫扶有利于減輕政府扶貧壓力，也有利于地區之間的交流，還有利于區域經濟的合作。
在開發方式上，一是以產業為支撐。產業層次低，結構不合理，是貧困地區的共性。要圍繞當地主導產業選擇調整的著力點和切入點，以科技為動力，大力提高技術裝備水平，淘汰落后的生產能力，杜絕低水平重復建設，以市場為導向，努力開發潛力產品，延長產業鏈，提高附加值，把產業化經營作為新時期扶貧開發的主攻方向。二是以特色為主攻，大力發展特色經濟。要發揮比較優勢，整合優勢資源，提高科技含量，把資源優勢轉變為經濟優勢，優化農副
產品結構，發展龍頭加工企業，發展綠色無公害優質農產品，完善服務市場體系，推進農業產業化。三是以項目為載體。改變過去單一抓糧的思維模式和重點扶持短平快項目等急功近利的做法，突出扎根性基礎設施建設和可持續發展支柱產業開發，以改善生產生活條件和增加農民收入為重點，以提高基層組織領導、指導現代農業的能力和勞動者科技文化素質為切入點，堅持兩手齊抓，多管齊下，綜合治理。
在扶貧思路方面，要跳出就貧困地區解決貧困的傳統思維，從外部尋找脫貧致富的路子。堅持勞務扶貧與工業化相結合，“搬遷扶貧”與城鎮化相結合，扶貧開發與農業產業化相結合，在開展物質扶貧的同時，開展精神扶貧破除困擾貧困地區和貧困群眾的小農經濟觀念和小生產的思維方式。
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應加大政府專業化扶貧機構的獨立性，調整財政扶貧資金結構。鑒于扶貧機構僅作為協調機構帶來的問題，建議強化專業化的扶貧機構的職能和權威。可考慮將財政扶貧資金的使用權由各級地方政府手中轉移到各級扶貧機構手中。同時，應調整政府用于扶貧的資金結構，減少無償性財政扶貧撥款份額，加大政府提供信貸資金的份額，更多地采用經濟手段來進行扶貧。此外，還可考慮成立專門的小額信貸機構，完善國家扶助農村貧困地區和貧困人口的政策性貸款，逐步放開小額信貸的利率限制，提高貧困戶“瞄準率”，培育扶貧機構的可持續發展能力。
�。ㄈ┮哟筠r村組織化扶貧的力度
農戶組織化是有助于實現農業發展和貧困農戶脫貧的有效途徑。農村組織化扶貧戰略就是集中各種扶貧資源，以農戶組織創新為核心通過引導、扶持來幫助貧困農戶參與農村組織化的進程，最終使貧困農戶走脫貧致富之路。貧困農戶組織化是農村組織創新的一項新內容，應在農戶組織化進程中加入扶貧資源、扶貧對象等變量，確立扶貧工作新的目標函數和約束條件。
�。ㄋ模└淖冐毨У貐^的文化觀念
長期以來，以生存為根本的扶貧制度在力圖改變物質財富匱乏現狀的同時，相對忽視或遺忘了貧困地區精神狀態的實質性提高。思想貧困是比物質貧困更加難以根除的痼疾。貧困地區不能成功地造就一種脫貧致富的內在張力，從而嚴重地延緩了脫貧的步伐，影響了扶貧成效的鞏固提高。面對貧困地區的這種狀況，當務之急是造就一種對農戶原有生產和生活方式的沖擊力，通過對新生活新事物的接觸，徹底打破與現代市場經濟相抵觸的經驗式思維模式，擴展其精神空間，造就一種積極的、創新的群眾意識。
（五）要加大農村貧困地區人力資源開發
農村貧困地區的人力資源開發有其特定的含義，即通過觀念層面的開發使農民適應社會的轉型，通過潛能的開發使農民增強脫貧致富的信心，通過技能的開發使農民提高開拓生存空間的能力。農村人力資源的開發過程，實際上是一個農民接受外來觀念、信息和技能培訓從而提高自身能力和素質的過程。培訓和提高農民的生存技能，是幫助農民勇于離開土地，走進城市，開闊眼界和擺脫貧困最現實的途徑。
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