對審計工作的認識論文

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對審計工作的認識論文

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對審計工作的認識論文

　　一、對效益審計的理解和認識

　　效益審計是一種新的相對獨立的審計形式，它具有獨特的外延和內涵，與真實性、合法性審計有著必然的聯系，但也不等同于傳統的財務收支審計和財經法紀審計。我們理解其主要特征有以下幾個方面：

　　一是審計的主體具有獨立性。必須具有法定資格的專業審計機構和人員，這些機構和人員在審計中必須保持獨立的地位和身份，保持客觀公正的工作態度。

　　二是效益審計的客體具有廣泛性。包括各種財政資金及使用財政資金的部門，甚至使用財政資金的計劃、管理等各個環節。

　　三是效益審計的依據具有規范性。包括國家有關政策、法規和制度、計算、預算、方案，業務規范、各種標準、技術經濟指標及本單位和國內外同類行業歷史水平。

　　四是效益審計的程序具有獨特性。主要表現為審計工作結束后只出具效益評價審計報告及審計建議書，一般不需作出審計意見和審計決定。

　　五是效益審計的方法具有多樣性。除常規審計方法外，還包括一些現代經濟管理技術，如經濟活動分析、管理會計、統計分析、管理咨詢、經濟預測等領域內所使用的方法和技術。

　　六是效益審計的作用具有建設性。主要是核實公共資金的效益，評價經濟運行過程及其結果，明確其經濟責任，提出審計建議。

　　七是效益審計目的具有宏觀性。主要是通過對公共資金使用的經濟、效率、效益性的評價，以促進公共財政支出的經濟效益和社會效益的提高。

　　因此，我們理解的經濟效益審計的概念是：由獨立的、具有法定資格的審計機構和審計人員，運用一定的方法和標準，對被審計單位的經濟活動，主要是指公共財物的管理和使用，從決策、計劃、執行到管理等所有階段的經濟性、效率性和效益性進行審查、分析、對比、評價，以促進提高經濟效益為主要目的的經濟監督活動。

　　在效益審計的實踐中，我們認為我國的效益審計與國外效益審計相比，應具備以下幾個特點：

　　一是注重效益審計與財務審計的結合。國外審計建立在比較真實、合規的基礎上，一些國家已明確地將審計劃分為財務審計和績效審計，效益審計專指財務審計以外的所有審計，而我國在不真實、不合規問題還沒有得到完全有效解決的情況下，還不能完全脫離財務審計、獨立的開展效益審計，效益審計還必須建立在與財務審計相結合的基礎之上。

　　二是堅持全面審計與重點審計相結合。國外一些國家已經全面開展了效益審計，而我國效益審計處于起步階段，因此不能在短期內全面鋪開，要抓住數量大、影響大、政府和群眾關心的問題開展審計監督，從中取得和積累經驗，并在此基礎上擴大審計面，做到循序漸進。

　　三是可以實行多個項目的對比審計。受管轄體制的限制，國外效益審計是就某一個項目審某個項目，就某個部門審某個部門。而我國《審計法》規定下級審計機關接受雙重領導。這就使上級審計機關能夠在管轄的不同地區選擇相同的資金、具有可比性的行業和職能相同的部門，組織下級審計機關進行效益審計，并進行縱向、橫向的對比分析，從中發現決策、管理中存在的問題，更加客觀地評價某個項目和行業的效益情況。

　　四是可以實行上審下.我國《審計法》還規定上級審計機關可以對下級審計機關管轄范圍內的事項進行審計。這樣對于政府決策失誤、錯誤等同級審計部門不便審計和評價的事項，上級審計機關也能夠采取上審下的審計方法，超脫地進行審計和評價，從而降低審計風險，達到效益審計的目的。

　　五是在開展效益審計的人力資源配置上更具有優勢。主要表現在對一些重大審計項目的審計中，上級審計機關可以抽調本系統知識面廣、審計技能高、職業判斷能力強的審計人員集中開展審計，從而使審計資源組織的更加合理和優化。

　　二、開展經濟效益審計領域與方法探討

　　當前，經濟效益審計已成為審計工作的發展方向，現實中的審計工作重點也已逐步由真實性、合法性向效益性轉變移，就目前來講，國家審計機關開展經濟效益審計還處在另散的、單個的還沒有形成系統的、規范的、完全獨立的審計類型，大多在財務收支審計以及其他專項審計中反映出一些效益審計問題，從審計工作實踐中我們認識到：經濟效益審計的內容是廣泛的，因現實的審計對象和范圍不同，現而帶來的效益審計的目標、審計方式、方法和手段，也是不一樣的，因此，就地方審計機關而言，應根據審計機關的職責既監督對象和范圍，科學合理地確定經濟效益審計的內容、方式和方法，我們將經濟效益審計從對象上作出以下分類：財政資金管理的經濟效益；政府部門預算執行的經濟效益；投資建設項目的經濟效益；各類專項資金使用中的經濟效益。根據各種審計對象類型，我們從經濟效益審計的內容和方法、方式和手段上進行探討。

　　（一）財政資金管理的經濟效益。

　　加強財政資金管理的效益審計是國家審計機關開展效益審計的首要內容。財政資金管理效益審計主要要抓好三個方面：一是財政支出管理的經濟性。從財政分配入手，審查預算編制對財政支出結構安排上是否按市場經濟和公共財政要求，財政公共支出安排是否與經濟發展水平相適應，是否重視總量控制，分配中是否注重財政公共支出的結構調整和優化，公共支出是否退出競爭性領域。二是財政政策（制度）執行情況的效果性。對國庫集中收付制度、政府采購制、收支兩條線、會計集中核算等財政管理制度的執行情況進行審查和評價，促進建立和完善相關管理制度，并嚴格有效地執行。三是財政部門自身管理的效益性。財政部門是實施財政監督管理的具體部門，對其進行審計，是財政資金管理效益審計的重要方面。審計中，既要對財政部門自身的經費收支進行審計，看其有無擠占挪用公共財政資金的問題；又要看財政部門在財政資金劃撥、分配中是否認真執行計劃和相關規定，各項監督措施是否及時到位，有無只撥不管、監督乏力、支出失控的問題，在審計評價上，主要以實際支出占計劃支出的比重、各項支出占實際支出的比重、財政支出增長率等為指標，對支出管理的效果進行分析；以各項財政政策執行后的增收節支率為指標，對財政政策（制度）執行的效率性進行分析；以財政部門挪用公共財政資金占其經費支出的比重、超預算撥款占財政總支出的比重、財政預算外資金專戶管理率、財政收入入庫率、違紀違規資金的降低率等為指標，對財政部門履行監管理職責的有效性進行評價。

　　（二）政府部門預算執行的經濟效益。按照建立預算績效評價體系的要求，對部門預算執行的效益審計。突出四個方面內容：一是對部門預算編制的科學性、真實性進行審查和評價。看有無編制虛假預算、擴大開支范圍、搞人情預算的問題；二是對部門收入的合法性及其結構進行審查和評價。看其有無收入不納入預算、截留挪用預算外收入、收入不合法，以及收入結構不合理等問題；三是對部門經費支出的合法性、效率性及其結構進行審查和評價，分析各項支出是否適當，有無鋪張浪費、擴大行政成本、資金使用效率低下等問題；四是對政府關心、群眾關注的重點問題和資金進行效益審計。審計中，主要依據部門收入占財政總收入比重、各項收入占部門收入的比重、收入增長率，各種支出占部門經費支出的比重、部門支出占財政總支出的比重、人員經費支出占部門經費支出的比重、公用經費支出占部門經費支出的比重、公用經費中各項費用占公用經費的比重、經費支出增長率等指標，進行綜向、橫向地對比分析，評價部門對預算的遵循情況，以及部門收支的質量；通過部門經費支出與業務工作量（如政府下達的各項考核指標、審計機關的項目完成數、公安機關的破案件數）進行比較，衡量行政成本的高低和支出效率。通過分析，及時發現問題，找出原因，提出建議，促使提高部門經費的使用效益。

　　同時，由于部門預算執行審計具有單位多、資金量大等特點。因此，審計機關在審計力量安排上，要打破行業分工，整合審計資源，以財政專業審計人員為主，抽調審計技術水平較高、分析判斷能力較強、知識面較寬的專業審計機構的人員配合，聘請相關專家參與，使審計組知識結構最大可能的優化。審計中統一行動，適當調配，相互溝通，相互配合。審計結束后，財政審計機構出具預算執行效益審計報告，專業審計機構將審計資料運用到本行業審計之中，提高審計工作效率。

　　（四）各類專項資金使用中的經濟效益。專項資金的效益審計與其他效益審計相比，相對單一，審計中，在項目立項為龍頭，以資金流向為主線，以項目管理為重點，對照專項資金管理相關規定、項目計劃、質量控制標準、考核方案等為基本指標，對項目立項的科學性、專項資金管理使用的真實合法性、項目管理的規范性、以及項目完成所帶來的經濟效益、社會效益和生態效益進行檢查和評價，考核其運用的效率和效果；揭示其中存在的立項不科學、決策失誤、損失浪費、效益低下等問題。

　　（五）關注領導班干部和領導人員經濟責任中的經濟效益問題，對領導干部履行經濟職責的效益情況進行審計，是經濟責任審計的重要任務之一，也是對領導干部履行經濟責任情況進行全面客觀反映的評價的必然要求，經濟責任效益審計的內容與其他效益審計相比，要相對廣泛。它包括：預算外內（外）資金、專項資金的管理和使用情況，國有資產的管理、使用和保值增值情況，部門預算的執行情況和決算或財務收支計劃的執行情況和決算，內部控制制度及其執行情況，領導干部的經濟決策情況，領導干部任職期間經濟目標的完成情況，領導干部任職期間運用財政資金履行部門職責的效率情況（經濟效益、社會效益），行政成本的節約情況等，在審計方法上，要運用方案比較法、投資分析法、價值分析法、成本效益分析法、本量利分析法對決策情況進行審計，運用回歸分析法、指數平滑分進行預測審計，運用對比分析法、因素分析法、平衡分析法對經濟活動進行分析等。剖析造成資金使用效益不高、資金損失浪費的原因，并分清領導干部應負有的效益性責任，達到既促進提高資金的使用效益，又全面反映領導干部經濟責任的雙重目標。

　　三、當前開展效益審計的困難和難點

　　盡管在具體的審計實踐中，我們對效益審計進行了探索，但作為一種相對獨立的審計種類和形式，目前效益審計尚未形成規模效應，究其原因主要有以下幾個方面：

　　一是傳統的財務收支審計觀念根深蒂固，效益審計的理念尚未完全樹立，不少審計人員還停留在傳統的財務收支審計與財經法紀審計上，對效益審計的重要性認識不足。實際工作中大都滿足于對經濟活動合規、合法性的審查與判斷，僅僅著眼于微觀，立足于宏觀的不多；審計的目的更多地局限于糾錯防弊，缺乏對經濟活動效益性的分析與評價，對如何提高經濟效益沒有進行深入的思考，更沒有提出有針對性的審計建議。

　　二是人員綜合素質不高，難以滿足效益審計標準高的要求，開展效益審計涉及方方面面，必須運用多學科的知識，采用多樣化的審計方法，采取多種審計手段。而當前由于多種原因，財務審計人員視野相對狹窄，不能綜合運用經濟學、社會科學、法律、財會與工程方面的知識進行分析和判斷。審計人員素質不高，難以滿足效益審計工作綜合性強、層次高的需要。

　　三是審計力量不足，制約了效益審計工作的有序進行。作為地方審計機關，除完成上級審計機關指令性項目外，還必須完成本級安排的審計項目，以及地方政府臨時安排的各項審計任務，人少事多的矛盾十分突出。同時由于審計人員把更多的關注點放在了財政財務收支審計上，沒有更多的人力和精力來實施效益審計。

　　四是缺乏系統科學的審計計劃，難以形成效益審計的大環境，近年來無論是上級審計機關還是地方審計機關在安排審計計劃時，往往只是對審計項目及其所涉及的審計對象、審計時間、審計內容、審計重點和審計方法等提出明確要求，側重于財務收支審計，而沒有突出地強調效益審計，在審計力量的調配和審計實施的`全過程中沒有依照效益性的要求統一行動，側重點沒有放在效益審計上，尚未形成效益審計的大環境。

　　五是沒有統一的方法和技術，加大了效益審計的風險，由于效益審計涉及的對象千差萬別，審計部門很難采取統一的方法和技術。如對高速公路系統效益性的審計，審計人員可以用實地檢查的辦法，確定高速公路的運行狀態和維護系統是否有效；而對醫療、福利、教育、公共安全等部門的審計，審計人員必須更多地采用政治的、經濟的、社會學的觀點和方法來衡量其經濟效益和社會效益。為此，審計人員要更多地關注審計證據的充分性和可靠性，以保證審計結論的客觀公正性。但由于缺少可供遵循的準則和程序，無法按照既定的程序進行收集和評價。審計證據的不充分或缺乏證明力，可能導致結論的有失公正乃至造成不良后果，使效益審計風險進一步加大。

　　六是缺乏統一的評價標準，影響了效益審計的推廣，目前效益審計還沒有成熟的概念和明確的、廣為認可的專業指南。因為效益審計的對象千差萬別，衡量審計對象經濟性、效率性和效果性的標準很難統一，甚至是同一項目，會有多種不同的衡量標準，而采用不同的衡量標準，得出的結論會有差別。總體來看，我們目前已開展的效益審計只是針對某一領域、某一行業、某類資金的效益性的審計分析與評價，不夠系統。制訂和完善一整套衡量經濟效益的指標體系及審計評價標準，是當前影響效益審計大范圍推廣的原因之一。

　　四、對開展效益審計的思考與建議

　　效益審計作為一種更高層次的審計活動，是為未來國家審計發展的必然方向。作為地方審計機關，我們應該積極順應這一發展要求，結合實際，調整審計工作思路，推進整個審計工作由真實性、合法性審計向效益審計轉變。我們提出如下工作意見和建議：

　　1、牢固樹立效益審計理念，明確效益審計的目標，我們將加強對績效審計知識的宣傳學習、理論研討和業務實踐，使審計人員都認識到效益審計是未來國家審計發展的必然趨勢，是國內外審計發展形勢的要求，是審計適應市場經濟發展的要求，增強效益審計意識和理念。努力形成一個積極研究效益審計、深入探索效益審計、努力實踐效益審計的好環境。

　　2、突出工作重點，選準效益審計的突破口，效益審計的內容是極其廣泛的。在大規模地開展效益審計的基礎和條件尚不具備的情況下，我們選擇一些重點單位、重點資金、重點項目和重點行業作為試點，整合審計力量進行探索，并不斷總結經驗，形成一套行之有效的審計方法，為今后的審計工作大規模的向效益審計轉移打下良好的基礎。逐步形成以財政資金效果性為重點，以財政資金成本效益為突破口，以檢查財政資金支出的內部控制制度為中心環節的效益審計的新模式。

　　3、堅持常規審計與效益審計相結合。在計劃安排審計項目時，要加大效益審計的內容，將效益審計貫穿于每一個審計項目。特別是在經濟責任審計中，引入效益審計內容，注重對被審計單位、被審計人員對財政資金運用效益情況的評價和衡量。

　　4、建立符合各行各業實際的效益審計標準和規范。在上級國家審計機關沒有制定和出臺統一的標準和規范的情況下，各地可結合自身實際，作必要的效益審計理論探索，制定相應的標準和規范。如對財政部門預算效益審計的標準和規范；對部門預算執行績效審計的標準和規范；對重大投資和建設項目的效益審計標準和規范；對政府管理的各類專項資金的效益審計標準和規范；對政府管理的各項債務的效益審計標準和規范等，以指導和推動效益審計的開展，最終形成具有地方特色的效益審計評價體系。

　　5、著力提高現有審計人員的素質，培養一支適應效益審計的隊伍。因此，我們將從現在開始積極采取多種形式、多種渠道、多種類型地培訓審計人員，提高審計人員的綜合素質，從理論上準備，實際上探索，增強審計人員的效益審計意識，提高審計人員開展效益審計的工作水平，以迎接日益臨近的效益審計。

　　為推動效益審計工作的開展，結合審計工作實際，提出如下建議：

　　1、盡快將效益審計納入年度計劃。有針對性地選擇相似的行業、相鄰的地區、相同的項目、相同的單位，開展效益審計。不僅評價一個行業、一個地區、一個項目、一個單位的效益。還可對行業之間、地區之間、項目之間、單位之間進行對比分析，找出原因，為各級領導決策、加強管理提供依據。

　　2、在安排常規性審計項目的同時，要明確要求審計人員更多地關注項目中的效益問題，樹立效益審計理念，明確效益審計的標準和規范，要求在上報的報告中充分反映效益審計事項。

　　3、要針對不同類型行業進行研究，制定效益審計標準及操作指南，以指導各級審計機關開展效益審計。

　　4、對于同級難以開展效益審計事項的，特別是涉及同級地方黨委、政府決策的事項，應采取上審下的方式進行，以降低審計風險，提高審計效果。

　　5、要組織效益審計試點，培育一批效益審計骨干力量。同時舉辦效益審計實務培訓班。大力提高審計人員開展效益審計工作的水平。

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