鹽業管理條例

　　《鹽業管理條例》在加強對鹽資源的保護與開發，加強鹽業管理，促進鹽業生產發展，保證鹽的正常運銷，以及對保障鹽業執法起到了積極的作用，那么，下面是條例的詳細內容。

　　鹽業管理條例

　　(1990年2月9日國務院第五十四次常務會議通過，1990年3月2日中華人民共和國國務院令第51號發布，自發布之日起施行)

　　第一章 總 則

　　第一條 為了加強鹽資源的保護和開發，加強鹽業管理，促進鹽業生產發展，保證鹽的正常運銷，適應社會主義建設和人民生活的需要，制定本條例。

　　第二條 在中華人民共和國境內從事鹽資源開發、鹽業生產和運銷活動，均須遵守本條例。

　　第三條 鹽資源屬于國家所有，國家對鹽資源實行保護，并有計劃地開發利用。國家鼓勵發展生產，對鹽的生產經營實行計劃管理。具體管理辦法，按照國家有關規定執行。

　　第四條 輕工業部是國務院鹽業行政主管部門，主管全國鹽業工作。省及省級以下人民政府鹽業行政主管部門，由省、自治區、直轄市人民政府確定，主管本行政區域內的鹽業工作。

　　第五條 國家鼓勵鹽業的科學研究和先進技術的推廣;對于在鹽業科學技術研究和運用方面作出顯著成績的單位和個人，應當給予表彰和獎勵。

　　第二章 資源開發

　　第六條 開發鹽資源(包括利用海水制鹽、開發巖鹽、湖鹽和天然鹵水制鹽)，必須遵守國家有關礦產資源開發、土地管理、環境保護、固定資產投資及其他有關法律、法規。

　　第七條 國家對開發鹽資源實行統籌規劃，合理布局，有計劃地開發。國家鼓勵開發鹽資源，發展鹽業生產，鼓勵化工企業和其他有關全民所有制企業。集體所有制企業自籌資金投資辦鹽場或者與現有鹽企業聯合經營，地方人民政府予以扶持。

　　第八條 開發鹽資源，開辦制鹽企業(含非制鹽企業開發鹽資源，下同)，必須經省級鹽業行政主管部門審查同意，報省、自治區、直轄市人民政府批準，并按規定向企業所在地工商行政管理機關申請，領取營業執照。

　　開采礦鹽，必須按照《中華人民共和國礦產資源法》的有關規定，領取采礦許可證。礦鹽的具體范圍，由地質礦產部會同輕工業部確定。

　　制鹽企業固定資產投資項目，應當按照國家關于固定資產投資的有關規定辦理。私營企業和個人不得開發鹽資源。

　　第九條 鹽業企業與其他單位和個人之間在資源使用權和土地所有權、使用權上的爭議，由當事人協商解決;協商不成的，應當分別按照《中華人民共和國礦產資源法》、《中華人民共和國土地管理法》的規定，由有關人民政府處理。

　　第三章 鹽場(廠、礦)保護

　　第十條 為了保護國家對鹽資源的開發利用，維護制鹽企業的正常生產，劃定合理的海鹽場保護區和湖鹽場(廠)保護區。

　　海鹽場防護堤臨海面的一定區域和納潮排淡溝道兩側的一定區域劃為海鹽場保護區。保護區具體界限的劃定，由海鹽場所在地省級鹽業行政主管部門提出方案，報省級人民政府批準。

　　湖鹽場(廠)開發的鹽湖邊緣向外一定區域劃為湖鹽場(廠)保護區。保護區具體界限的劃定，由湖鹽場(廠)所在地省級鹽業行政主管部門會同省級地質礦產行政主管部門提出方案，報省級人民政府批準。

　　第十一條 任何單位和個人不得在海鹽場保護區內興建小蝦池、小鹽田以及非法進行其他有損海鹽場的活動。本條例發布前已有的小蝦池、小鹽田等的處理，由當地鹽業行政主管部門和農業行政主管部門協商解決;協商不成的，由省級人民政府處理。任何單位和個人不得破壞湖鹽場(廠)保護區內的防護林帶、植被和其他防護設施。本條例發布前有關保護區問題的糾紛，由當事人協商解決;協商不成的，由省級人民政府處理。

　　第十二條 制鹽企業的下列財產和設施受國家法律保護，任何單位和個人不得破壞、侵占、盜竊、哄搶：

　　(一)制鹽企業依法使用的土地、灘涂和鹽礦資源;

　　(二)海鹽場防護堤和納潮排淡溝道;

　　(三)制鹽企業的生產工具、設備和產品;

　　(四)制鹽企業已開采的鹽礦石(包括共生、伴生礦石)和鹵水，已納入鹽田的海水、各級鹵水、鹽田中的鹵蟲、魚蝦、微藻等鹽田生物。

　　第十三條 制鹽企業所在地的公安機關應當加強鹽區治安保衛工作，以維護鹽區正常的生產秩序。

　　鹽區治安管理的具體問題，由縣級以上(含縣級，下同)鹽業行政主管部門與同級公安機關共同協商解決。

　　第四章 生產管理

　　第十四條 制鹽企業必須按照國家計劃組織生產，加強企業管理，提高技術水平，降低消耗，增加效益。

　　第十五條 制鹽企業必須嚴格按照國家有關規定，加強質量監督檢測工作，不符合質量和衛生標準的產品不準出企業。

　　第十六條 在食鹽中添加任何營養強化劑或藥物，須經省級衛生行政主管部門和同級鹽業行政主管部門批準。

　　第十七條 禁止利用鹽土、硝土和工業廢渣、廢液加工制鹽。但以鹽為原料的堿廠綜合利用資源加工制鹽不在此限。

　　第十八條 國家鼓勵制鹽企業綜合利用鹽資源，發展鹽化工和水產養殖等多品種生產。

　　第五章 運銷管理

　　第十九條 食用鹽、國家儲備鹽和國家指令性計劃的純堿、燒堿用鹽，由國家實行統一分配調撥。

　　其他用鹽，制鹽企業在完成國家分配調撥計劃和按規定確保合理庫存的基礎上，可在鹽業行政主管部門的指導下進行自銷。鹽的具體分配和調撥，由輕工業部按照國家計劃進行管理。

　　第二十條 鹽的批發業務，由各級鹽業公司統一經營。未設鹽業公司的地方，由縣級以上人民政府授權的單位統一組織經營。

　　第二十一條 食鹽的零售業務，由商業行政主管部門指定的商業企業、糧食企業和供銷合作社零售單位負責。需要委托個體工商戶、代購代銷食鹽的，由縣級商業(含糧食、供銷)行政主管部門批準。各零售單位必須把食鹽列為必備商品，保護合理庫存，不得脫銷。

　　第二十二條 禁止在食用鹽市場上銷售下列鹽制品：

　　(一)不符合食用鹽衛生標準的原鹽和加工鹽;

　　(二)土鹽、硝鹽;

　　(三)工業廢渣、廢液制鹽。

　　經化學工業部批準的以鹽為原料的少數堿廠綜合利用資源加工制鹽，符合國家規定的食用鹽衛生的標準可以作為食用鹽銷售，但必須納入鹽業行政主管部門的產銷計劃，并依法繳納鹽稅。

　　第二十三條 對碘缺乏病地區必須供應加碘食用鹽。未經加碘的食用鹽，不得進入碘缺乏病地區食用鹽市場。

　　第二十四條 運輸部門應當將鹽列為重要運輸物資，對食用鹽和指令性計劃的純堿、燒堿用鹽的運輸應當重點保證。

　　第二十五條 海鹽產區應當按照國家規定建立以豐補欠的平衡鹽儲備制度，鹽的銷區應當按照國家規定建立食用鹽國家儲備制度。

　　第六章 法律責任

　　第二十六條 違反本條例第八條規定，擅自開發鹽資源、開辦制鹽企業的，由地方人民政府或地方有關行政主管部門按照國家有關規定處理。

　　第二十七條 非法侵占制鹽企業依法使用的土地、灘涂，擅自進入國家劃定的鹽業企業的礦區采礦的，按照國家有關土地管理、礦產資源管理的法律、法規處理。

　　第二十八條 違反本條例第十一條、第十二條(二)、(三)、(四)項規定的，鹽業行政主管部門有權制止，責令其賠償損失，沒收其非法所得，并可處以不超過非法所得額五倍的罰款。情節嚴重、構成犯罪的、由司法機關依法追究刑事責任。

　　第二十九條 違反本條例第十五條、第十六條、第二十二條、第二十三條規定的，鹽業行政主管部門、工商行政管理機關和食品衛生監督機構按照他們的職責分工，有權予以制止，責令其停止銷售，沒收其非法所得，并可處以不超過非法所得額五倍的罰款;情節嚴重的，工商行政管理機關有權吊銷其營業執照。造成嚴重食物中毒、構成犯罪的，對直接責任人員依法追究刑事責任。

　　第三十條 當事人對鹽業行政主管部門作出的行政處罰決定不服的，可以在接到處罰決定之日起十五日內向上一級鹽業行政主管部門申請復議。上一級鹽業行政主管部門應當在收到復議申請之日起兩個月內作出復議決定。申請人對復議決定不服的，可以在接到復議決定之日起十五日向人民法院起訴。期滿不起訴又不履行的，由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執行。

　　第七章 附 則

　　第三十一條 本條例由輕工業部負責解釋。

　　第三十二條 省、自治區、直轄市人民政府可以根據本條例制定實施辦法。

　　第三十三條 本條例自發布之日起施行。

　　相關知識

　　現行《條例》所存在的主要問題

　　(一)促進鹽業生產發展的立法目的與產業結構調整之間存在沖突

　　《條例》第一條明確規定了其制定的目的之一為了“促進鹽業生產發展，……適應社會主義建設和人民生產的需要”。在此立法目的指引下，《條例》第三條明確規定“國家鼓勵發展鹽業生產”。《條例》第七條第二款則更進一步明確：“國家鼓勵開發鹽資源，發展鹽業生產，鼓勵化工企業和其它有關全民所有制企業、集體所有制企業自籌資金投資辦鹽場或者與現有鹽企業聯合經營，地方人民政府予以支持”。

　　從目前我國鹽業生產與需求情況看，《條例》制定時鹽產品供不應求的局面已被改變。早在幾年前，我國的鹽業市場就已出現了供大于求的局面，鹽業管理部門已在著手開始進行產業結構調整，對一些小規模制鹽企業采取不扶持政策，甚至通過加大產業結構調整力度，或是取消其食鹽產銷計劃等方式使其自然消亡。[1]從中國鹽業協會2009年初通報的情況看，現在鹽業行業面臨著需求減少，開工率下降，虧本經營的嚴峻局面[2]際經濟環境的不利影響而面臨著前所未有的困難。因此在這樣的.情況下，《條例》的這一立法目的顯然與我國現實的鹽業行業情況，以及與產業結構調整是不相吻合的。

　　(二)《條例》具有濃厚的計劃經濟色彩，與市場經濟規律和市場公平競爭機制相悖

　　《條例》具有濃厚的計劃經濟色彩，與我國的社會主義市場經濟制度有嚴重脫節的情況。大致表現為：

　　其一，在鹽資源開發主體方面作出了明確的限制性規定。《條例》第八條第四款規定，“私營企業和個人不得開發鹽資源”。結合《條例》第七條第二款規定中的表述來看，可以進行開發鹽資源的“私營企業和個人”以外的主體實際是指“全民所有制企業、集體企業”。而“全民所有制企業、集體企業”的表述本身及《條例》所做的經營主體限制是有著明顯的計劃經濟色彩的。同時還應當看到，不少原有的全民所有制和集體所有制制鹽企業，由于生產經營困難、虧損嚴重，而進行了轉制，個別企業還進行了股份化或民營化改造，甚至還出現了上市公司。顯然，《條例》所作出的這一規定已不適應當前國企改革和市場經濟發展的實際狀況和要求。

　　其二，在鹽的生產方面事項上所作出的規定也有著明顯的計劃經濟色彩。《條例》第三條規定“國家……對鹽的生產經營實行計劃管理”;在第十四條則規定“制鹽企業必須按照國家計劃組織生產”。

　　其三，在鹽的運輸和銷售管理方面也存在著頗多的、與我國的社會主義市場經濟明顯脫節的規定。例如《條例》第四章中除了對食鹽基于專營需要而做出了實行計劃供應、銷售和運輸的具體規定外，對在市場中數量最多、占鹽產品比例最大的非食用鹽的運銷事項的規定也體現出了計劃性。這些規定和要求與無疑與我國的社會主義市場經濟的客觀實際是存在實質上的沖突的，而且就非食用鹽作出的計劃性的規定將會導致不利于市場競爭的壟斷行為和壟斷后果。

　　(三)《條例》所確定的鹽業管理部門與當前政府機構的實際設置情況不相符合，且在管理機構職權設定上存在著嚴重的政企不分的情況

　　1.《條例》所確定的鹽業管理部門與經過歷次政府機構改革后的機構設置情況存在重大脫節。

　　《條例》中就對鹽業資源開發、生產、銷售、運輸等各個方面進行管理的機構，包括全國鹽業的主管機構及其它相關機構均作出了規定。但由于《條例》是一九九○年頒布施行的，故在確定鹽業管理機關時是依據當時的機構設置情況來確定的。然而，從《條例》頒布至今又經歷了1993年、1998年、2003年、2008年的四次政府機構改革，故《條例》中規定的管理機構也基本上都隨著機構改革而發生了變化。

　　首先，《條例》第四條第一款規定“輕工業部是國務院鹽業行政主管部門，主管全國鹽業工作”。《條例》中多處明確了輕工業部的職權。由于輕工業部在一九九三年的政府機構改革中被撤消，故國務院于一九九四年二月二十日授權中國輕工總會承擔《條例》規定的“主管全國鹽業管理工作”的職能。但在一九九八年的政府機構改革中，中國輕工業總會也被撤消了。其后，原國家經貿委在機構被撤消前也曾管理過全國的鹽業工作;在其被撤消后，國家發展和改革委員會成為了國務院授權的國家鹽業行政主管部門，并確定了鹽業管理辦公室為具體辦事機構(設于國家發展和改革委員會工業司)。現在國家發展和改革委員工業司又已被撤消，其相關職能被劃入了工業和信息化部。經過這樣的多次機構變更，《條例》中關于國家鹽業主管部門為輕工業部的規定明顯是與客觀實際不相符的，是不能適應當前的管理需要的，也是與立法的目的不一致的，并且會在一定程度上影響到《條例》的權威性和可執行性。

　　其次，根據《條例》第八條第二款規定，有權參與確定礦鹽具體范圍的機構包括“地質礦產部”。但在1998年政府機構改革中，地質礦產部被撤消，并與原國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局共同組成了國土資源部。

　　第三，《條例》第二十條中也規定了化學工業部在鹽業管理方面應承擔相應的職能。然而，化學工業部也在1998年政府機構改革中被撤消而不復存在。

　　2.《條例》所確定的鹽業主管部門及其職權存在著政企不分的情況。

　　就《條例》所賦予的全國性鹽業主管部門——原輕工業部的職權來看，存在著管得過多、過細的問題，其職權范圍不僅涉及政策層面、宏觀層面上的管理，而且涉及到了某些微觀層面的管理，甚至行使了應當由企業來行使的權利。特別是在涉及對鹽產品的銷售、運輸方面體現得更為明顯。雖然這樣的職權規定有其特殊的歷史背景和原因，但在經濟環境、立法背景等各方面已發生了重大變化，甚至重大突破的今天來審視，這些職權的賦予和對職權的行使無疑是有著政企不分之嫌的，是與社會主義市場經濟的大環境存在沖突的，是與經濟全球化的現狀不相適應的。

　　另外，從《條例》中關于地方鹽業管理機構的設定情況來看，更是存在著嚴重的政企不分的情況，甚至因此而導致實質上的市場壟斷的后果。《條例》第四條第二款規定：“省及省級以下人民政府鹽業行政主管部門，由省、自治區、直轄市人民政府確定，主管本行政區域內的鹽業工作”。目前各省、自治區、直轄市人民政府已確定了鹽務局為該行政區內的鹽業行政主管部門。但絕大部分省、直轄市、自治區的鹽務局和鹽業公司都是“一套班子、兩塊牌子”。雖然個別省級的鹽務局和鹽業公司在形式上做到了分離，但其省級以下的鹽務管理機構仍與鹽業公司實質上連為一體。以云南省的情況為例，由于在原云南省鹽業公司的基礎上成立了云南鹽化股份有限公司并上市，成為了云天化集團旗下的企業，故在省級單設了云南省鹽務管理局，從而實現了鹽業管理體制上的政企分開。但仍要注意到的是，這樣的政企分開也只是在形式上的而非實質上的，因為各地市州鹽政管理處與鹽務管理局仍設在當地的鹽業公司，縣一級鹽政管理仍由當地政府的有關部門代為行使。這就導致了鹽業公司既是鹽的經營者，同時又是兼有鹽業管理行政職能的政府管理部門。企業執法將導致執法主體資格受到置疑，執法行為不規范，甚至執法處理結果不公正的情況。因此，有必要對《條例》中所確定的鹽業管理機構及其職權予以修改和重新確定。

　　(四)《條例》與現行法律規定之間存在著須予以修改的脫節情況

　　1.《條例》與現行的《復議法》之間存在著沖突。

　　從1999年10月1日起施行的《行政復議法》第九條的規定，“公民、法人或者其它組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請;但是法律規定的申請期限超過六十日的除外”。由于《條例》中涉及的關于行政復議的規定是以已被廢止的《行政復議條例》為依據，故《條例》第三十條關于提起復議的申請限期僅為自“接到處罰決定之日起十五日內”。可見，二者之間存在著較大差距，且《條例》的該項規定是不利于維護行政復議申請人的權利的，應予以相應修改。

　　《行政復議法》第十二條規定，除“對實行垂直領導的行政機關和國家安全機關的具體行政行為不服的”只能“向上一級主管部門申請行政復議”外，其它的行政復議既可選擇向“該部門的本級人民政府”提出申請，也可選擇向其“上一級主管部門”提出。因此，《條例》第三十條中行政復議只能向“上一級鹽業行政主管部門”申請的規定也是需要加以修正的，特別是在鹽業行政主管部門政企合一的情況下更有進行修改的必要性。

　　2.《條例》中關于可對涉鹽犯罪行為追究刑事責任的規定為第二十八條和第二十九條。其中，第二十八條適用于行為人實施有損海鹽場的行為和破壞湖鹽場防護林、植被，以及破壞、侵占、盜竊、哄搶制鹽企業設施、財產的行為。第二十九條則主要是針對與生產、銷售環節中的產品質量、衛生安全相關的犯罪行為而作出的規定。但對照《刑法》可發現，《條例》的這兩條規定與現行的《刑法》之間是脫節的，是不利于依法對涉鹽犯罪行為追究刑事責任的。具體表現在以下三個方面：

　　其一，在鹽業管理過程中，以及執法過程中，可能發生的犯罪行為至少還會有非法經營食鹽行為(以食鹽專營未取消為前提)，以及以暴力、威脅方法妨礙鹽政執法等行為。但《條例》未就這些行為是否應予以打擊和如何進行處罰作出規定。

　　其二，《條例》第二十九條規定：“造成嚴重食物中毒、構成犯罪的，對直接責任人員依法追究刑事責任”。筆者認為，該項規定主要是針對自然人犯罪的情形而作出的，從而忽略了在法人犯罪的情況下所應給予的刑罰問題，因為在現實中是不排除發生法人犯此罪的可能性的。

　　其三，《條例》第二十八條、第二十九條分別以“情節嚴重”、“造成嚴重食物中毒”作為應追究刑事責任的標準。但這樣的標準不夠具體，難以量化，彈性較大，執行困難，對追究犯罪嫌疑人的刑事責任是極為不利的，故應予完善。

　　(五)《條例》存在的其它問題

　　在《條例》中還存在著一些文字表達和邏輯方面的問題，例如，《條例》第十五條規定“不符合質量和衛生標準的產品不準出企業”。該規定中“出企業”的表述是不夠嚴謹、不夠準確的。如果修改后《條例》的條例仍需保留該條規定，則不應再出現這樣的文字表述，而應以準確、嚴謹的表述替代之。

　　《條例》第二十三條的規定：“對碘缺乏病地區必須供應加碘食用鹽。未經加碘的食用鹽，不得進入碘缺乏病地區食用鹽市場”。就該條規定立法本意看，其目的是要強調“未經加碘的食用鹽，不得進入碘缺乏病地區食用鹽市場”，但“對碘缺乏病地區必須供應加碘食用鹽”的規定卻容易讓人在理解上產生歧義，即這是否意味著非碘缺乏病地區可以供應未加碘的鹽。這一邏輯上的問題也應當在修改《條例》時予以考慮。

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