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關于城東街道廢品回收業的調查報告
住著20多萬人口的定海城區，猶如一個巨大的工廠，每天制造著數量驚人的生活垃圾，這其中像廢紙、瓶子、易拉罐、舊電器、橡膠、金屬等都是可以通過回收被再次利用的再生資源，俗稱可回收垃圾。廢品回收關系到千家萬戶的切身利益，它既有利于資源循環利用和經濟可持續發展，也是防止資源流失、能源浪費、環境污染的有效手段。伴隨著國有廢品回收業的萎縮低迷，以外來人員為主體的廢品回收點已遍布定海城區各個角落，且規模逐日擴大。他們在為循環經濟的發展起到積極作用的同時，也存在著從業人員魚龍混雜、管理失控、影響市容、破壞環境、收臟銷贓等問題。目前，隨著我市“創衛”工作的穩步推進，加強廢品回收業的有效管理已成為影響我市“創衛”工作成敗的一個突出問題。今年三、四月份，舟山市人大定海代表團第二活動小組專門組織部分市人大代表與定海區城東街道人大工委一道，通過明察暗訪和調研等形式，對廢品回收點最為集中的城東街道進行了深入了解，并提出了具體的對策建議。現將調查結果報告如下：
一、 城區廢品回收業現狀
1、回收網點現狀
城東街道位于定海城區的東部，屬城鄉結合部，區域面積31.5平方公里，下轄14個城市居民社區，15個行政村。2008年末有常住人口32230戶、82150人;有外來暫住人12000余戶、28000余人。
據不完全統計，截至2009年3月底，全街道共有廢品固定回收點83個、流動回收人員198人。其中城市社區有固定回收點10個，流動回收人員24人;農村社區有固定回收點73個，流動回收人員174人，這些廢品回收點中有22家辦理了營業執照，其余61個沒有營業執照，處于散兵游勇的狀態。
目前廢品回收的模式是：居民向廢品收購網點和社會收廢人員交售家庭廢舊物品，收購點和流動收廢人員以合適的價格轉售給中間商或回收公司，中間商或回收公司再經過分揀、打包，轉運交售給本地或外地的物資再利用企業。最后再由相關企業制造成商品流入市場。
2、從業人員現狀
(1)分工：從專業分工看，完成廢品回收產業鏈的主要有四類人群：背著大包或編織袋撿拾廢品的拾荒人員;蹬三輪車或拉平板車沿街收購廢品的流動收購人員;在固定地點自辦廢品收購站等人交易的廢品店員;在城鄉結合部開廢品交易市場俗稱“破爛王”的廢品集中收購轉運人員。
(2)年齡：在被調查的198人中，中老年占70%，不滿18歲的沒有發現，18至45歲的35人，45歲至60歲的139人，60歲以上的有24人;男性122人，女性76人。
(3)籍貫：在198個調查對象中，安徽籍占63%;河南籍占20%;其他省市占5%;本地的占12%。外省籍收購人員大多數以家庭式或同鄉集聚式居住在城區各村、社區。
(4)從業原因：廢品回收人員主要來自中西部貧困地區的農民，貧窮是他們前往城市從事廢品收購業的主要原因。沒文化，老家掙錢機會少，技術活不會干，重勞力干不了，自然就把收購廢品作為外出謀生的主要選擇。據了解，每個廢品收購人員平均一年能掙萬把元收入，對外地貧困家庭來說是個不錯的行業。
隨著我市下崗失業人數的增加和就業形勢的緊張，本地部分就業困難人員開始參入收廢品行列，他們丟掉了“面子不好看”的思想負擔，堂而皇之從事這一職業。
(5)收撿地點：流動人員收撿廢品一般在居民區、馬路邊、車站、拆遷工地、旅游景點、施工單位、垃圾場等地;固定廢品回收站大都設在居民區、舊貨交易市場、城中村、城鄉結合部、學校及其他企事業單位周邊。
(6)收撿種類：明的收購廢品包括報紙、塑料油桶、易拉罐、礦泉水瓶、玻璃瓶、紙殼、紙箱、舊書、舊家電、舊自行車、廢金屬及各商場、賓館單位廢舊物品等，只要能賣錢的都收。暗的收購廢品包括電線、電纜、井蓋、站牌、消防水槍等城市公共設施及鋼材、腳手架等施工工地的建筑材料和舊自行車、舊電瓶車、舊摩托車等家庭破舊車輛，只要能賺錢的都收。
對于“暗收”物品的處理，一般化整為零賣給物資回收公司。一些市政設施如下水道井蓋、護路鐵欄、交通指示牌等，收購站多是將其毀壞，按廢鐵處理給物資回收部門，對于破舊家電或破舊車輛可修復利用的一般賣給專業維修部門。暗收物品利潤相對較高。
二、廢品回收業存在的主要問題
1、污染周邊環境，影響市容整潔。廢品回收從業人員流動性大，人員良莠不齊，在廢品收購、運輸、加工各環節存在大量弄虛作假、摻雜摻假、二次污染現象。廢品回收群體進駐的許多地方往往成為環境污染的重災區。廢品回收點多數將廢品隨地堆放，設施簡陋，家庭作坊式經營，加工處理各環節達不到環保要求，給周邊環境和公共衛生防疫工作帶來很大壓力。比如，在義橋村文化路城北水庫大壩下面有許多廢品回收站，經常廢品成堆、蚊蠅成群，對旁邊的浙江海洋學院學生的健康及周邊環境衛生帶來嚴重影響;甬興社區、洋岙社區、東灣社區和個別城中村、城市社區的簡易出租房里住著許多收廢品的外地人，出租房四周垃圾成堆，污水橫流，臭氣沖天。
在街頭巷尾，到處有收廢品的三輪車族的沿街吆喝。他們絕大多數沒有營業執照，打“游擊戰”。據了解，城區各社區的垃圾桶平均每天被扒翻5至10 次。社區居民普遍反映小區經常被撿垃圾的或者收廢品的弄的臟亂不堪，業主們為此抱怨紛紛，廢品從業人員是直接或間接造成垃圾箱翻撿污染的主要源頭。
如果說翻扒垃圾桶是造成城區污染的頑疾，那么廢品分撿則是造成城外污染的主要原因。廢紙有銅版紙、打印紙、報紙、牛皮紙、紙盒等，不同紙質有著不同的價格，需要分類。塑料也有瓶子、袋子、盒子需要分類。金屬有鐵、銅、錫、鎳，更需要細分。于是，廢品回收點天天將廢品翻過來倒過去，卸下這車，裝上那車，污染可想而知。另外，廢品回收人員吃住都在貨場，還產生大量生活垃圾。
2、占道堆放廢品，影響交通秩序。比如，在沈嶺社區三官堂至黃土嶺的公路上，廢品收購人員將廢品堆滿公路兩邊，一遇刮風下雨，經常有廢品滾到馬路中間，造成行人、車輛通行困難。再如，東港浦路15號—19號一帶廢品堆放占道阻路現象嚴重，人行道全讓收廢品的占了，行人無法通行。另外，收廢品的很多三輪車都裝上了馬達，在機動車道和非機動車道上隨意行駛，橫沖直撞，給車輛和行人造成危險。
3、隨意堆放易燃廢品，暗藏消防隱患。比如，小矸村廟灣自然村很多收廢品的將各種廢舊塑料等易燃廢品堆放在毛竹山園旁，收廢品人員平時生活居住在緊靠廢品堆放場的出租房內，電線裸露，明火燒飯，極易引起森林火災;城市社區有一些廢品收購人員的經常將易燃廢品堆放在居民樓下，一旦起火，很難及時撲滅，存在非常大的火災隱患。
4、以收帶盜，時有違法犯罪案件發生。廢品收購人員中還有個別不法分子采用剪電線、挖電纜、偷井蓋等犯罪手段破壞公共設施，從而獲得經濟利益。在各個施工工地門口經常能看到三五成群的收廢品人員聚集一起，不時有人從工地的矮墻上翻過，把得手的建筑材料扔上三輪車揚長而去。據派出所的民警介紹，許多偷盜者與工地老鄉監守自盜，使建材被盜案件防不勝防。一些不法分子與工地保安、工人秘密約定，他們進入建筑工地、廠礦企業偷生產設備，收購與銷贓一條龍，干著收贓銷贓的違法活動。
有居民反映，城市新建公共設施中閥門、護手等經常被收廢品的拆走;農村社區照明線路經常被不法分子割掉，馬路邊的鐵柵欄、廣告牌、電纜、井蓋經常被盜走;還有一些地方的公交車站牌都被拆走，這類問題尤其令市民感到不安和不滿，嚴重損害城市基礎設施和市容市貌。
有些不法分子以收廢品為名在小區內偷竊電瓶車、自行車及其它生活用品，使居民生活安全和財產安全受到嚴重影響。
5、各種糾紛頻發，影響社會治安秩序。有的廢品回收點已形成一定勢力，壟斷地區的收購市場，與競爭者產生利益沖突，甚至大打出手。有些廢品回收人員因污染環境或生活習慣不同與周邊居民發生沖突時，口出惡言甚至以糾集老鄉打架相威脅，社會治安隱患不容忽視。
三、問題原因分析
1、缺乏操作性較強的地方性管理法規。目前我國雖然對再生資源回收行業出臺了《中華人民共和國循環經濟促進法》和《中華人民共和國清潔生產促進法》，但這些法規都比較籠統，而浙江省又沒有統一的地方性政策法規，導致對廢品回收業經營、管理、處罰等方面存在操作上的困難。二是政府在行政審批事項目錄中取消了對設立收購廢舊金屬企業和舊貨業的特許條件后，廢品收購從業人員只要通過工商注冊即可進行再生資源回收經營，從業門檻降低。三是近幾年來，打擊無照、無證廢品經營力度不足，使大量違法無序廢品市場泛濫，給行業管理帶來難度。
2、受利益驅動促使設點增多。廢品收購基本沒有成本投入，卻可以獲得一定收益，成為流動人口、無業人員獲取的重要選擇。一個上千戶的社區廢品收購能養活1—2個攤點。再加上個別攤點收贓銷贓獲得的不法收入，這些利益驅動使廢品回收攤點不斷增多，監管難度加大。
3、多頭管理出現監管真空。目前，公安、工商、城管執法以及街道辦事處和物業管理部門都對廢品回收有相應的管理職責，但各自發揮的作用有限。雖然廢品收購業屬于特種行業，但《行政許可法》實施以后，已經取消了公安對廢品收購點的前置審批程序，只有在廢品收購中出現了較嚴重的違法行為，公安機關才能介入調查。工商局只管核發營業執照，對從業人員無法掌控，對經營中的違規行為缺乏監管，對沒有固定經營場所的流動攤點更無從管理。而且回收攤點的流動性強、交易隱蔽，沒有明顯的經營工具和設備，城管部門取證困難。根據現行的《中華人民共和國行政處罰法》，即使認定為在公共場所和道路上擺攤設點的個體無照經營行為，也只能處以最高50元的罰款，對無照回收者并無震懾作用。廢品回收人員如果跟物管搞好關系，還能進入物管小區從事經營活動，但一旦出現問題，物管又無力解決。
四、對策建議
1、盡快出臺廢品回收業規范性文件。《寧波市再生資源回收利用管理條例》已于2008年12月19日報浙江省第十一屆人民代表大會常務委員會批準，自2009年3月1日起施行。我市雖然沒有地方性立法權，但政府也應盡快研究制訂廢品回收業規范性文件，對廢品回收經營的時間、空間、運輸、銷售等方面做出明確規定。在堅持統籌規劃、合理布局、鼓勵合法經營，公平競爭，堅持社會效益和經濟效益相統一的基礎上，把行業管理納入規范化軌道。
2、明確管理部門專門監管職責。公安、城管、工商、街道、社區甚至保安的多頭管理，反而造成了管理上的空白區域。政府應明確工商、公安、城管三個管理部門專門負責廢品回收經營者的審查、登記、發證、監管工作。廢品回收行業本來就容易出現問題，如果再沒有專門部門管理，就會更容易成為影響城市整體形象的重災區。我們在調研中發現，廢品回收人員也希望能有專門的部門直接管理，也希望成為“正規軍”，但這種管理應該是服務型的管理，而不是借“管理”之名行收費之實。
3、探索研究符合規范的經營模式。廢品收購業應鼓勵公司化、正規化、連鎖化經營。應收編散兵游勇式的廢品收購攤點，建立相應的廢品回收人員登記制度和約束體制。通過廢品回收公司統一編號、統一發卡、統一運輸，有序經營。盡快制定一整套集撿拾、收購、分選、堆放、轉運、銷售、加工、成品市場檢測、管理于一體的科學經營體系，形成政府、企業、公眾三方共同努力的節約陣勢。公安、工商等部門要嚴格要求持有證照的企業嚴格遵守不準收供電、水利、礦山、有線通信和城市公共設施，嚴格監管所收廢舊物資的來源，即使回收到一些建筑材料，也必須有相關部門的證明。
4、鼓勵成立行業協會。在公司化管理的基礎上，應該成立行業協會。通過行業協會加強行業自律，規范行業行為，調解矛盾糾紛。廢品回收公司、固定回收站和流動收購人員之間應建立相對固定的業務網絡。有條件的物業小區、機關、學校、企業應建立綠色廢品回收服務站(點)，確定專門回收人員，采用統一形象，統一工裝、佩戴胸牌定人定點上崗，為社區居民和機關、院校、企事業單位出售廢品提供便捷、安全、規范的服務;提高行業組織化程度和產業化發展。
5、合理設定廢品回收網點和廢品經營市場。政府要根據城區發展規劃和廢品回收行業經營特點，合理布局廢品回收網點和集中經營市場。可以根據保護市容環境衛生、保障公眾正常生產生活和維護公共管理秩序的需要，劃定并公告禁止設立廢品回收網點和集中經營市場的地點和區域，在城區公眾活動中心、大中專院校，主要沿街路面周邊、飲用水源保護區應堅決取締廢品收購網點。住宅小區和城中村應根據規模大小和回收條件適量設置或就近聯合設置廢品收購網點。政府要根據廢品回收行業的發展需要在城郊合適位置規劃或租用閑置土地(經濟開發區閑置土地或大型廢棄宕口)設立廢品回收集中經營市場，實行規范化市場管理。
6、加大廢品回收業工商登記、市場管理力度。雖然國家規定自然人、法人和其他組織經依法辦理工商登記手續，領取營業執照，可以從事廢品回收經營活動，但工商和環保部門在受理廢品回收營業手續時要會同所在地基層組織對廢品經營場所的堆放條件、環保條件、消防條件等進行實地審核，要根據該區域廢品回收網點的總量合理控制開辦家數，并將回收經營者的有關情況抄告所在地公安部門和基層組織，公安機關和基層綜治政法部門要對本區域的廢品回收從業人員建立服務和管理網絡，加大服務和管理力度。未依法取得營業執照而擅自從事廢品回收經營活動的，工商部門要會同其他部門按照國務院《無照經營查處取締辦法》予以堅決查處。
7、應徹底整治違法違規、危害公共安全的廢品回收點。目前城區有相當數量的廢品回收點存在著比較嚴重的違法違規、危害公共安全現象，給群眾的生產生活和社會和諧帶來嚴重影響，對創建國家衛生城市工作造成很大障礙，特別是一些外來人口經營的無證無照廢品收購點，有的設在城區沿街路面，有的設在城鄉主要交通道路旁邊，有的設在城區森林綠地周邊，有的侵占耕地，亂搭亂占，有的收偷結合，干著收臟銷臟的勾當，這些非法經營的回收點不但給廢品行業合法有序經營帶來沖擊，而且極大地損害城市形象，危害社會穩定，政府有關職能部門應采取切實有效的措施予以徹底整治。
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