鄉財鄉用縣監管改革的調研報告

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　　XX市“鄉財鄉用縣監管”改革，在確保鄉鎮預算管理權、資金所有權與使用權、財務審批權及債權債務關系“五權”不變的前提下，實行了以“預算共編、帳戶統設、資金統調、集中收付、采購統辦、票據統管”為主要內容的管理模式。在實施新的模式中，各縣區堅持把鄉鎮作為獨立的預算主體，規范了鄉鎮財政預算編制和調整程序，實現了縣鄉預算共同編制；各縣區對鄉鎮的銀行帳戶進行了全面清理，統一在鄉鎮信用社開設了“收入專戶”、工資專戶”，“運轉性支出專戶”，“社保資金專戶”，“項目資金專戶”，“村級資金專戶”等六個帳戶，并規范了帳戶的業務操作流程；對鄉鎮實行了集中支付，將鄉鎮預算內、外收支全部納入縣區財政統一監管，統一調度鄉鎮預算內、外的各項資金，有效地保證了鄉鎮各項支出的需求；鄉鎮政府采購已全部納入縣區統管，縣區對鄉鎮政府采購目錄范圍和限額標準以上的采購業務統一辦理；對鄉鎮使用的各種稅、費票據進行了全面清理，實行“票據統管”，達到了源頭控制、以票管收的目的；全面開展了“五清”工作，為改革順利實施排除了障礙，取得了初步成效。

　　一、改革取得的初步成效

　�。ㄒ唬﹦撔铝肃l鎮財政管理理念。各縣區把實行鄉財鄉用縣監管改革作為調整和完善鄉鎮財政管理體制、加強財政監管、規范理財行為、轉變政府職能、化解鄉村債務和緩解鄉鎮財政困難的重要手段，推進了財政工作績效評價體系、縣鄉民主理財制度、控制和化解鄉村債務長效機制等一系管理制度的創新，“為公理財，為民服務，以人為本”的財政發展理念逐漸被鄉鎮接受。尤其是將控制鄉村發生新債和加大化解鄉村舊債作為考核鄉鎮工作和主要領導政績的重要內容,引導鄉鎮領導樹立正確的政績觀和科學的發展觀,杜絕了鄉鎮舉債建設,超前消費的錯誤行為,使“還債也是政績”的理念成為廣泛共識。從而，為不斷提高鄉鎮理財、聚財和管財工作水平開創了一個新局面。

　�。ǘ�）規范了鄉鎮政府理財行為。一是收入進一個“籠子”，鄉鎮財政預算內外收入全部上繳縣級財政集中管理和核算，確保了收入的及時足額入庫，促進了鄉鎮收入有效增長。二是支出一個“口子”，按照“保工資、保運轉、保重點”的順序，合理安排支出和撥付資金，收緊了資金管理的“口袋”。三是資金調控一個“盤子”，在不改變鄉鎮資金所有權的前提下，對鄉鎮財政預算內外資金綜合預算，統籌安排，統一使用，增強了縣級財政的調控能力。四是專項資金運行一條“路子”，社會保障資金、退耕還林補助和糧食補助等專項資金實行專戶管理、封閉運行，社會化發放，嚴格按“報帳制”、“直通車”操作辦法管理，并實行了涉農資金發放“一卡通”，確保了�？顚Ｓ�，發揮了資金使用效益。五是管好一支“筆頭子”，各鄉鎮都成立了民主理財小組，大額支出經民主理財小組集體研究通過，鄉鎮長一枝筆審批，鄉鎮會計核算中心集中核算，定期公示，強化了監督機制，提高了鄉鎮遵守財經紀律，維護財經秩序的自覺性。

　�。ㄈ�）保證了基層政權正常運轉。改革后，各縣區都程度不同地加大了對鄉鎮的轉移支付力度，今年各縣區對鄉鎮的財力補助比上年凈增加了8989.1萬元，平均增長27.48%，較好地體現了“財力下移，缺口上移”的指導思想，確保了鄉鎮政府的基本支出和農村公益事業的快速發展及基層政權的正常運轉。全市鄉鎮級年人均公用經費標準平均達到了2000多元，最高的嵐皋、鎮坪、漢陰縣分別達到3000、3600、4000元。村級補助各縣區保證了省定每個村不低于1.2萬元的標準，旬陽、嵐皋等縣將村級補助標準已經提高到1.5至1.6萬元，鄉村兩級政權組織運轉艱難的狀況得到了明顯改善。

　�。ㄋ模┲浦沽肃l村兩級發生新債。通過實行改革，又進一步全面核實和鎖定鄉村債務的底數，在全市建立起以“核實底數，控制增量，消化存量，目標考核”為主要內容大控制和化解鄉村債務的長效機制。各縣區在控制和化解鄉村債務方面都推出了新舉措，扎住了舉債的口子，從根本上為緩解鄉鎮財政困難創造了有利條件。漢濱區制定控制新債“十不準”規定，并對新增債務的鄉鎮實行“一票否決”制；鎮坪縣政府與鄉鎮政府簽定“化解債務責任狀”；平利縣實行“化解債務雙向考核”，即縣政府考核鄉鎮政府，縣財政局考核鄉鎮財政所；紫陽縣對鄉鎮工資性貸款統一由縣財政打包，與鄉鎮信用社簽定協議，承借承還；旬陽縣對鄉鎮收入返還部分，明確了用于化解債務的比例，從用途上予以限制；其他縣區也都制定了鄉村債務化解辦法。上半年,全市鄉村兩級在沒有發生新債的前提下，共化解舊債771.6萬元。

　　（五）促進了鄉鎮財政職能發揮。“鄉財鄉用縣監管”的實施，有效地促進了鄉鎮財政職能的轉換，鄉鎮財政所把工作重點由由過去的收支管理型向綜合服務型轉變，其業務工作不再單純是“征收稅款”和“上劃下撥”，而是直接面向基層，服務為主，集中精力做好“鄉財鄉用縣監管”改革的收支結算工作，做好五保戶供養、農村低保、新型合作醫療補助等各項國家救助類專項資金的核付工作，做好糧食直補、良種補貼、農機購置補貼、退耕還林等各項國家對農民的直接補貼的管理工作，做好籌集和管理各項財政支農資金管理工作，使財政服務經濟發展的功能得到進一步加強。

　　（六）強化了村級財務規范管理。全市2449個村的村級集體財務都納入了“村財村用鄉代管”。各鄉鎮設立了農村財務服務中心，每個村成立了民主理財小組，并明確了村級財務報帳員，形成了完整的管理體系。目前，全市村財村用鄉代管運行正常，大部分縣區已進入制度化、規范化管理軌道，白河縣實行的“三統一”（統一票據管理、統一報帳程序、統一操作流程）和“一堅持”(堅持每季度到各村公開財務)的管理辦法，全面提升了管理水平；平利縣推出的“三大舉措”（每季度到各村公開財務、統一使用財政收入結算票據、每年在各村開展一次財務清查），管住、管好了村級財務�！按遑敶逵绵l代管”的實施，有效地規范了村級財務管理，促進了民主監督，增強了村級財務管理的透明度，實現了管理民主的要求，遏制了村級發生新債，維護了農村社會安定。

　　二、存在的主要問題

　�。ㄒ唬┼l村運轉水平低下。實施“鄉財鄉用縣監管”后，盡管各縣區程度不同地提高人均年公用經費的標準，但目前保證鄉村運轉的水平還普遍低下，尤其是村級按目前的標準難以保證正常運轉。稅改后，省上對村級轉移支付補助只包括村干部報酬、辦公費和報刊征訂費，未安排村民小組長、“三員兩長”（中心戶長、計劃生育副村長、計劃生育宣傳員、計劃生育信息員、計劃生育助理員）和衛生防疫員、婦幼保健員、畜牧防疫員及群團婦等人員報酬，而這些人員的報酬都是在稅改轉補村級補助中解決，致使全市村級干部報酬普遍較低，村級組織運轉仍然困難。

　　（二）鄉村債務化解困難。截止今年6月底，我鄉村兩級債務為7、8億元，其中：鄉鎮債務5、83億元、村級債務1、97億元，平均每個鄉鎮負債291、5萬元、每個村負債務8、04萬元，負債面為百分之百。雖然各級采取種種措施加大了控制新債的力度，但只是起到了“剎車”的作用，要真正“消腫”卻非常難。目前化解債務的困難和矛盾比較多，一方面受經濟發展水平的限制和可用財力增長緩慢的原因，沒有化解的資金來源，另一方面對化解鄉村債務目前缺乏政策和配套措施，同時因企業破產、人走債留、稅費尾欠、機構改革、人員變動等諸多因素，導致債權難以清收。沉重的債務加重了縣、鄉財政運行的負擔，給“鄉財鄉用縣監管”的順利運行帶來很大的影響。

　�。ㄈ�）管理手段相對落后。實行“鄉財鄉用縣監管”后，改變了縣鄉原來大的管理方式，加強了縣鄉之間的業務往來。因此，采用先進的管理手段，加強縣鄉之間的網絡建設、采用統一的管理核算軟件就顯得尤為必要。從外地試點情況看，他們普遍采用了統一的管理軟件，通過縣鄉連網，實現網上辦公，極大地提高了工作效率，節省了業務支出，收到了良好的效果。而目前我市因沒有縣鄉信息網絡平臺支持，“鄉財鄉用縣監管”實際操作還停留在手工操作層面，不僅難以達到有效監管和規范管理的目標，而且給縣、鄉業務工作帶來了很多不便，增加了辦事環節，加大了行政成本，影響了工作效率。因此，實現“鄉財鄉用縣監管”信息化管理已顯得非常急迫而重要。

　　（四）配套改革進展緩慢。實行“鄉財鄉用縣監管”不僅僅是縣鄉財政管理方式大的重大改革，它涉及到縣鄉財政體制的方方面面，將會對鄉鎮財政管理體制產生重大影響，必須同鄉鎮機構改革、化解鄉村債務等改革配套進行。從我市目前的實際看，隨著農業稅的取消，鄉鎮政府的自主收入大幅減少，而又缺乏新的財源增長點，導致鄉鎮財政困難的狀況沒有從根本上得到很好的解決，大部分鄉鎮依賴上級轉移支付補助的思想很強。同時，由于激勵機制不健全，一些鄉鎮創收的積極性還不高，化解債務缺乏主動性，存在著消極等待現象，還有少數地方的“五清”工作不夠扎實，需要進一步加大清理力度。

　�。ㄎ澹┛h級財政壓力增大。實施“鄉財鄉用縣監管”后，縣級財政為了確保鄉鎮人員的工資和正常運轉及農村各項社會事業發展，增加了對鄉鎮的財力補助，鄉鎮財政的困難和矛盾上移到縣級財政，加之，要求縣級財政配套的資金較多及我市鄉鎮機構改革即將全面鋪開，都需要改革成本支持，縣級財政面臨的困難和壓力越來越大。

　　三、深化改革的對策建議

　�。ㄒ唬﹫猿衷诟母锖桶l展中解決鄉鎮財政的困難。實行“鄉財鄉用縣監管”只是規范了鄉鎮收支管理，對鄉鎮財政困難起到緩解作用，要從根本上解決鄉鎮財政困難問題，還必須靠發展地方經濟，壯大財源基礎，促進經濟總量的增加，做大財政蛋糕，增加地方財力。在發展經濟的同時，加大收入的組織力度，充分調動各方面抓收入的積極性，確保財政收入在經濟發展中及時足額實現，使地方財力有效快速增長。同時，要根據上級的稅、費政策，在經濟發展中拓寬稅源，增加財力，形成新的增長點。

　�。ǘ�）切實解決好鄉鎮財政運行中的實際困難。特別在目前鄉鎮財政收支矛盾尖銳，債務負擔沉重，運轉水平還很低，財力保障能力還很弱的情況下，縣級財政要繼續堅持財力下移、缺口上移的指導思想，從體制上保證鄉鎮有充實大的財力，給予更大力度的、規范的轉移支付補助等，確保鄉鎮人員工資發放，努力提高鄉村政權組織正常運轉的財力保障水平，支持鄉鎮社會公共事業的發展，要注重解決目前村級運轉困難的問題。建議省上按三到五年時間，逐步將村級補助標準提高到2.5萬元。

　　（三）繼續加大控制和化解鄉村債務力度。當前，鄉鎮債務因累積時間長，成因復雜，化解困難，成為制約縣鄉經濟發展的一個障礙，引發縣鄉財政風險的重要因素之一。解決鄉鎮財政困難問題的根本途徑是做大經濟“蛋糕”，進而做大財政“蛋糕”。但在貧困山區短時期內經濟不能明顯改觀、收支矛盾不能根本緩解的前提下，首先，要繼續做好控制新債工作，要加大制止隱形債務和賒欠行為，堅決扎住債務的口子。第二，要加大債務化解力度，用足用活現有政策，積極爭取上級政策和資金幫助，通過發展經濟，增加收入、挖掘節支潛力，清理清收債權、盤活鄉村資產、實行停息和減息等多途徑促進化解。第三，要建立償債基金，縣鄉財政在年度預算中按照當年財政收入的一定比例安排償債準備金，專項由于還債。建議：省上將鄉村債務列入轉移支付范圍，實行以獎代補政策，可根據各縣財力狀況，核定獎補資金的比例，以幫助縣鄉消化債務，緩解縣鄉財政困難。

　　（四）積極推進縣、鄉財政信息網絡化建設�！班l財鄉用縣監管”的作用不僅是解決鄉鎮財政困難的路子，而且是規范鄉鎮財政收支管理，促進鄉鎮財政良性發展的長效機制，涉及財政體制、預算管理、收支核算、人員管理、崗位設置等多項內容。要把縣、鄉財政信息網絡化建設作為一項系統的工程，同時在部門預算、國庫集中支付、政府采購、會計電算化等多個層面上整體推進。我市要結合金財工程的實施，按照“鄉財鄉用縣監管”試點工作的要求，加快鄉鎮財政網絡化信息建設，積極推廣應用網絡技術，實現縣鄉聯網。各級要積極創造條件朝這個方向努力，通過爭取上級的支持和自身的努力，促進實現縣鄉之間的數據信息共享，提高鄉鎮財政工作效率和管理水平，加強縣對鄉財政的監管，確保各項業務正常有序開展。

　　（五）堅持不懈地協調推進各項配套改革�！班l財縣管鄉用”改革是一項系統工程，是多層次、寬領域的綜合改革，涉及預算管理、收支核算、人員管理、崗位設置等多項內容。因此，要保證改革取得實效，不能局限于收支管理這個層面的操作，而要將其作為一個系統工程，在多個層面上同時啟動，綜合推進。要注意“鄉財縣管鄉用”改革與縣鄉財政體制、鄉鎮機構、農村義務教育體制等改革政策之間的協調，防止政策互相沖突，確保政策的統一性，使各項配套改革互相促進，實現多贏。

　�。�六）建立獎懲激勵機制和經費保障機制。“鄉財鄉用縣監管”改革的主體是縣鄉兩級。在我市目前縣鄉財政普遍困難的情況下，必須通過建立獎懲激勵機制和必要的經費保障機制，充分調動縣鄉兩級改革的積極性，促進這項工作的順利開展。建議：省上從農村稅費改革轉移支付補助資金中拿出適當資金，設立專項獎勵基金，主要用于對開展鄉鎮機構改革、農村義務教育體制改革、縣鄉財政管理體制改革以及防范和化解不良債務方面工作扎實、措施得力、管理規范、成效顯著的縣以及在農村綜合改革過程中成績突出、做出巨大貢獻的個人的獎勵，對政策執行不到位，改革進展緩慢的縣予以通報批評，形成鼓勵先進，鞭策后進，促進工作的良性機制。同時建立稅改工作經費保障機制，各級財政都要安排一定的資金，確保農村綜合改革工作所需的必要的工作經費，確保各項改革能夠順利開展。

　�。ㄆ撸┏浞终{動鄉鎮積極性和保護鄉鎮既得利益。我市的“鄉財縣管鄉用”改革模式，它不僅僅是財政體制的改革，也不僅僅是會計核算的改革，實質上是基于縣鄉財政高度關聯性這一特點，樹立“縣鄉財政一盤棋”的思想，將縣鄉捆到一起來通盤考慮財政收支的問題，突出縣級財政的監督管理權所進行的鄉鎮財政管理方式改革。因此，要堅持“五權”不變的原則，把實行新的管理方式同參與各方的利益協調機制實現整合，這樣才能產生良好的效果。同時，對鄉鎮發展經濟、增加稅收，實行超收部分全額返還或按比例給予獎勵，體現“一級政府一級財政一級預算”、獨立會計主體的法律要求和省市的政策規定，最大限度地調動鄉鎮發展經濟和當家理財的積極性和主動性。

　�。ò耍┘訌姟班l財鄉用縣監管”相關制度建設。在合理劃分鄉鎮政府的事權和財權的基礎上，進一步調整和完善縣鄉財政體制，提高對鄉財政的轉移支付比例，規范和完善轉移支付，支持鄉鎮大力培植新的財源增長點，增加鄉鎮政府的可用財力；逐步規范和完善鄉鎮公用經費分類核定辦法，建立公用經費穩定增長機制；同時要建立健全縣鄉財政的內控制度，完善會計核算和財力審批程序，完善鄉鎮收入解繳和支出票據報審制度，進一步加強鄉村財務管理監督，確保各項政策落實到位，資金兌現到位。規范業務操作流程，強化制度約束，完善干部績效考評制度。

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