有關于對舊村改造稅收征管的調研報告
有關于對舊村改造稅收征管的調研報告
近年來，隨著城市規劃建設的推進，房地產市場快速發展，社會主義新農村建設步伐不斷加快，舊村改造已經成為當前房地產開發的一種重要形式。為了徹底摸清全市舊村改造的開發運營模式和稅收管理現狀，xx市地稅局文昌征收分局安排專人深入街道辦事處、相關村（居）委會及職能部門，進行了全面調查，并就如何規范稅收征管提出建議。
一、舊村改造的現狀
舊村改造是指改造區域占地原本就屬于農村集體土地，按自然條件和經濟條件在有關政府部門的指導下對村民集體居住房屋、配套設施等按預定規劃進行改造新建以提升居住條件和生活條件的一種方式。自國家停止福利分房制度、實行住房商品化以來，居民主要依賴商品化房屋以解決住房需要，導致城市化發展速度和城市房價攀升并存。由于通過招、拍、掛和協議轉讓土地面積的增多，使得城中村和市郊村的土地越來越少，有力推動了農村特別是具有地域和資源優勢的村莊舊村改造的速度，由于房屋價格低廉，可以使村集體、村民和居民通過灰色地帶享受房價上漲和土地增值的特殊利益，村民通過舊村改造獲得了較大的福利。以文昌分局轄區為例，所轄33個自然村有40%進行了舊村改造，城中村改造率高達60%，城中村入住率達80%以上，市郊及較偏僻的村入住率不高甚至無人入住。
二、舊村改造的形式
舊村改造主要分為由房地產開發公司進行統一開發和所在村（居）委會自行滾動開發兩種形式。按照房屋分配方案的不同，大體分為以下五種類型。
（一）村（居）委會負責規劃、拆遷，房地產開發公司統一開發。由于規劃區域屬于黃金地段，一般由所在村（居）委會依據城市規劃提出申請，由有關職能部門審批后，政府以劃撥的形式供給土地，村（居）委會負責落實前期拆遷和后期安置，交由房地產開發公司進行統一開發，樓房建成后，除安置拆遷戶外，其余全部對外銷售。建設項目主要包括住宅樓和沿街商業設施等，對內安置綜合考慮舊村改造項目所處位置、村居委會集體經濟基礎、當期市場銷售價格等多種因素，確定回遷安置方案。大多實行按舊房占地面積折算新房面積，超面積補差，不足面積退款的方法。回遷戶不發房產證和土地使用證，對外銷售發放房產證和土地使用證。以某村委會為例，舊村改造由本村的房地產開發公司承建，首批于20xx年建成后，確定了兩個回遷方案：一是拆遷戶按舊房占地面積1平方米1020元作價，直接以現金償付，拆遷戶自行決定是否購買安置住房；二是拆遷戶按舊房占地面積1平方米折算為樓房建筑面積0.85平方米, 超標準的面積按市場價格補差。
（二）村（居）委會以宅基地的名義規劃，借用房地產開發企業資質開發。由于城市規劃建設原因，部分村（居）委會由于宅基地規劃面積不足，為滿足村民的居住需求，由村委會統一擇地規劃施工，建成后分配給本村村民，剩余部分進行對外銷售，所獲收益歸集體所有。以某居委會為例，該村于20xx年開工建設了70套住房，建筑面積7000平方米。村居委會給予每個村民補償1.5萬元，折算為樓房相當于每人按優惠價提供24.53平方米樓房，超優惠面積按市場價購買的分配方案。村民購買47套后，其余23套全部由房地產公司代理銷售。由于對外銷售房屋為“小產權房”，且當初銷售環節許諾給外銷戶辦理兩證，目前該村在繳納違法占地罰款和補繳土地出讓金后，正協調有關部門補辦房產證、土地使用證。
（三）村（居）委會以宅基地的名義統一規劃，村民自行建造住宅，出售轉讓不受限制。以某村委會為例，20xx年該村以劃撥宅基地的名義擇址新建，按一處老房分配一處宅基地的標準，根據村居委會統一規劃要求，每戶占地面積179.28平方米，每戶上交村委8000元后（其中3000元由村委會負責修路和水電的鋪設），由村民自行建造二層樓，新建房一律不辦理兩證。目前共建成二層樓241戶（本村有戶口172戶，戶口遷走分宅基地69戶），部分住房已經對外轉讓。
（四）村（居）委會以宅基地的名義統一規劃，集中建造，出售轉讓不受限制。以某村委會為例，20xx年以劃撥宅基地的名義擇址規劃，統一施工。建成后，對需要分配宅基地的村民收取成本價，統一抓鬮，決定住房位置。新建房不辦理兩證。目前已建戶型為3間的二層樓57戶，每戶占地183平方米，收費8.7萬元；已建戶型為2間的二層樓8戶，每戶占地127平方米，收費7.1萬元，部分住房已經對外銷售。
（五）村（居）委會以宅基地的名義統一規劃，集中建造，出售轉讓嚴格限制。以某居委會為例，該村以劃撥宅基地的名義擇址規劃，統一建房后分配給村民，每平方米給予一定的優惠政策，不辦理兩證，以按1800元/平方米收取樓房押金，三年內不得轉賣，否則按2100元/平方米收取房款。
三、舊村改造稅收管理中存在的問題
凡舊村改造過程中規劃建設占用土地通過招、拍、掛方式取得，以政府為主體進行改造開發，在稅收管理方面不存在問題，以其他方式取得規劃建設用地的，存在問題較多。
(一)規避國家法律法規，追求利益最大化。近年來，黨中央、國務院連續下發嚴格土地管理、加強土地調控的政策文件，三令五申農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”；單位和個人不得非法租用、占用農民集體所有土地搞房地產開發；農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過規定標準；農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。不少村（居）委會在舊村改造前，一般都會對國家有關村鎮規劃建設的法律法規進行系統研究，針對土地監管和懲處上的漏洞，借鑒臨近村莊的成功模式，認為村（居）委會作為基層群眾自治組織，以規劃宅基地名義開發房地產是為百姓辦事、為集體牟利，加上國家上下提倡建立和諧社會和社會主義新農村建設，即使違法違規占地建設，國家有關行政執法部門也不會大規模拆毀，無非就是“先乘車、后補票”或者干脆就是“乘車不補票”，擾亂了正常的房地產市場秩序,也給稅收管理造成困難。
（二）實際調查取證難，稅收征收阻力大。按照《中華人民共和國營業稅暫行條例》及相關規范性文件規定，村（居）委會無論是以規劃宅基地名義還是以其他形式建造的房地產，對本村（居）委會以外的人員銷售取得的收入，應當按照“銷售不動產”稅目繳納營業稅等相關稅費。由于稅負較高，對于稅務部門的調查詢證，無論是村（居）委會主任還是會計人員，一般都推委扯皮，加之近幾年來村（居）委會換屆選舉、人事更迭等原因，一些涉稅開發銷售的立項、審批、建設、分配方案等基礎資料難以核實，個別村（居）委會甚至對調查工作采取消極抵制的態度，以種種借口拒不提供資料。而以劃宅基地名義分房的村民，數量多、身份雜，不愿提供甚至故意隱瞞轉賣事實，給征管工作造成阻力。
（三）基礎設施建設形式多樣，建筑業稅收大量流失。村級財務人員由于素質差異和財務核算基礎薄弱，缺乏索要發票意識，對舊村改造涉及舊房拆遷以及規劃宅基地范圍內修建道路等工程項目的單位或個人，多采取白條或工資表的形式結算拆遷工程款；缺乏協稅護稅意識，宅基地土建工程一般由村（居）委會或村（居）民自行選定個體建筑隊伍施工，施工方和建設方開票和索票意識較差，且村（居）委會經常以房抵頂工程款項，造成建筑業稅收的流失。
（四）“小產權房”管理不力，難以應收盡收。日前，國家有關部門發布新規，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”，單位和個人不得非法租用、占用農民集體土地搞房地產開發。而在此之前，尚無法律法規對“小產權房”是合法還是非法作出界定。同時，對于農村集體建設用地的流轉方式一直沒有明確規定。該局認為稅收管理意義上的“小產權房”界定至少包括兩個要素：一是占用土地性質為農村集體所有制；二是城鎮居民通過購買村（居）委會開發或村（居）民轉讓方式取得土地使用權及住房的行為為非法行為。另外，城鎮居民通過各種變通方式取得的農村集體所有制房屋產證、土地使用證的，也應當認定為“小產權房”。目前，按照實質重于形式的原則，依據營業稅暫行條例及其實施細則的有關規定，對部分已經能夠明確界定“小產權房”銷售的村（居）委會進行了征收管理，但是由于不能辦理產權證書，普遍存在拖欠房款的問題，另外部分對外銷售的“小產權房”不能準確界定，實際工作中難以征收到位。
（五）監管弱化和政策不明，稅收管理難以到位。稅務機關受傳統觀念影響，認為農村劃分宅基地屬于免稅事項，缺乏對實際運作中涉稅事項加強管理的清醒認識，缺乏對舊村改造中發生應稅行為規范管理的調查研究，實際稅收管理工作相對弱化。另外，因為現行稅收政策不明確，造成稅收征管措施無法落實。例如對于“小產權房”的征稅依據，除營業稅暫行條例及其實施細則有關規定外，目前沒有相應的規范性文件明確。再比如舊村改造中的拆遷安置稅收政策問題，依據國稅函[1995]549號文件明確規定，對房地產企業從事城市住宅小區建設，應當按照《中華人民共和國營業稅暫行條例》的有關規定，就其取得的營業額計征營業稅；對償還面積與拆遷建筑面積相等的部分，由當地稅務機關按同類住宅房屋的成本價核定計征營業稅，對最終轉讓時未作價結算的住宅區配套公共設施(如居委會用房、車棚、托兒所等)，凡轉讓收入已包含在住宅房屋轉讓價格中并已征收營業稅的，不再征收營業稅。目前各省市執行情況不一致，省內目前尚沒有明確政策，基層征收管理人員難以把握。
四、加強舊村改造稅收管理的建議
（一）加強稅務登記管理，納入正常申報征收。稅務登記是稅收管理的前提和基礎。要嚴格征管法及其實施細則以及稅務登記管理辦法的要求，結合村（居）委會應稅項目較多的實際，及時辦理稅務登記，同時對于舊村改造中零散建筑工程項目較多的實際，及時辦理扣繳登記，改變以往按年查賬、一次征收的模式，實行按月申報、動態監控的方法，確保實現稅款及時足額入庫。
（二）強化稅法宣傳，提高納稅意識。要增強稅法宣傳的針對性，深入開展稅法宣傳進村（居）委會、進社區活動，結合村（居）委會財務人員辦稅過程中常見問題以及舊村改造過程中涉稅問題，舉辦專題輔導班詳細講解，充實財務人員的稅收知識。同時，要借助村（居）委會這個宣傳平臺，進行多形式、經常化的宣傳，將稅法、土地和房產管理等法律法規有機結合進行宣傳，促使村（居）民增強索要發票和產權保護意識，增強依法納稅意識，避免村（居）民因不懂法而承擔法律風險，為稅收征收管理打好基礎。
（三）實行區別對待，明確稅收政策。實施舊村改造，既是經濟發展和城市化建設的必需,也是適應社會主義新農村建設、構建和諧社會的需要。從舊村改造的開發動機和受益對象看，一方面要解決農民住房問題，受益者是農（居）民；另一方面要通過舊村改造運營土地資源、發展集體經濟和擴大福利積累，受益者是村（居）委會和農（居）民。因此，建議盡快出臺舊村改造的稅收政策，對具體涉稅行為應區別對待：將房屋安置給拆遷戶的，暫不征收營業稅，但對安置過程中向村民收取超面積部分的價款，可按“銷售不動產”稅目征收營業稅；向非拆遷戶出售商品房，應按“銷售不動產”稅目征收營業稅。
（四）依托綜合治稅，實現源頭控管。舊村改造作為一項系統的社會工程，要加強涉稅管理，必須依靠地方黨委政府的有力支持，加強與城市規劃建設局、國土資源管理局、房管局、財政局、各街道辦事處鄉建辦以及村（居）委會等部門的配合協作。一方面要深化社會綜合治稅工作機制，完善舊村改造稅源監控網絡，完善涉稅信息的收集整理和定期交換，及時掌控“第一手”資料，為后續管理打好基礎。另一方面要密切關注國家對于“小產權房”的控制政策，一旦政策松動，要及時提請地方黨委政府，主動加強與土地、房管部門的配合，在辦證環節落實“以票控稅”，及時進行稅款的追征。另外，對于土地管理部門對部分已經規劃多年無產權的住宅小區，在責令補繳違法占地罰款和土地出讓金后準備辦理國有土地使用權的，要及時跟進管理，加強稅款清算。
（五）完善專業管理，努力挖潛增收。要抓住當地政府規范舊村改造行為，整頓房地產開發市場的有利契機，及時將舊村改造納入綜合治稅管理網絡，加強與相關職能部門的配合聯動，制定完善控管辦法，有效推進房地產稅收一體化管理進程；同時，要根據舊村改造的投資規模，及時將舊村改造納入重大建設項目管理，通過立項建檔、跟蹤管理、納稅評估等手段規范流程，深化管理，促使村委會依法及時申報繳納稅款，確保應收盡收。
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