關于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉與抵押貸款問題調(diào)研報告
關于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉與抵押貸款問題調(diào)研報告
一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的現(xiàn)狀
至200x年底，全市頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證446119份，簽訂家庭承包合同452788份，簽訂土地流轉合同13155份，流轉面積17.77萬畝，占耕地總面積的7.8%。主要呈現(xiàn)四個特點：
1、有償流轉租金不高。尤溪縣調(diào)查，家庭土地承包經(jīng)營權的流轉以實物支付或以實物折價支付租金為主，以實物或實物折價支付的占75%，以現(xiàn)金支付租金的占22%，不付租金的占3%。租金支付差距大，每畝租金最低為10元，最高為980元，多數(shù)在100元以內(nèi)。
2、流轉以短期為主。據(jù)調(diào)查，全市土地流轉期限在1年以內(nèi)的占58%，1-5年的占37%，5-10年的占3%，10年以上的占2%。說明經(jīng)營權流轉的短期及非穩(wěn)定性。
3、轉包和出租居多。全市轉包、轉讓、互換、出租土地承包經(jīng)營權的分別為6.91萬畝、1.28萬畝、1.34萬畝、7.53萬畝，分別占流轉總面積的38.9%、7.2%、7.5%、42.4%，其中轉包和出租的占81.3%。說明農(nóng)民流轉的大多數(shù)是有償?shù)摹?/p>
4、農(nóng)民自發(fā)流轉為主。從承包地流轉的過程看，農(nóng)村土地使用權流轉主要是在農(nóng)戶之間進行，但農(nóng)戶與企業(yè)連片出租、規(guī)模經(jīng)營的比重正在提高。從尤溪縣調(diào)查來看，農(nóng)村中有90%土地流轉操作是在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間進行，且流轉土地數(shù)量小，只有10%是成規(guī)模的土地流轉，操作發(fā)生在農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)企業(yè)之間。
二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款試點工作成效與主要做法
去年我市在xx、將樂縣開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押信貸試點工作。至200*年底，xx縣農(nóng)村信用聯(lián)社通過公司、基金擔保及土地承包經(jīng)營權抵押等各類形式共發(fā)放15.6萬元貸款支持紅豆杉規(guī)模種植戶，涉及土地流轉187畝。將樂縣已發(fā)放以140畝土地承包經(jīng)營權作抵押的貸款20萬元。其主要做法是：
1、明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押條件和范圍。一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權必須是合法流轉取得或通過招標、拍賣和公開協(xié)商等其他合法方式取得，并擁有具備法律效力的權屬證明材料；二是土地承包經(jīng)營權產(chǎn)權關系清晰、合法，村委會或發(fā)包方對土地未做“禁止抵押和再流轉”限制。承包經(jīng)營租賃協(xié)議和手續(xù)符合國家法規(guī)政策；三是抵押期限為《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的承包期以內(nèi)，同時抵押人取得的土地承包經(jīng)營權期限應為3年以上，截止信貸抵押之日起，剩余期限不短于2年。
2、建立土地承包經(jīng)營權的抵押價值認定和抵押登記制度。由貸款人對土地承包經(jīng)營權抵押價值進行認定，認定的一般原則：土地承包經(jīng)營權抵押價值=年租地平均收益×經(jīng)營期限+種養(yǎng)物價值。同時明確了縣農(nóng)業(yè)行政主管部門為土地承包經(jīng)營權抵押信貸業(yè)務的抵押登記部門。抵押登記后，還要將情況抄報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村土地管理部門和村集體經(jīng)濟組織備案，以方便農(nóng)村土地管理。
3、設計農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款的風險防范措施。一是把好貸款用途關，防范信貸風險和用地政策風險。借款人取得貸款必須用于農(nóng)業(yè)開發(fā)項目及拋荒地復耕；二是合理確定貸款金額與期限。土地承包經(jīng)營權抵押貸款金額不超過土地承包經(jīng)營權抵押認定價值的70%。貸款期限由貸款人按中短期流動資金貸款期限確定；三是建立擔保機制，創(chuàng)新貸款模式。①“公司+土地經(jīng)營權抵押”，即農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)是承貸主體，并將企業(yè)擁有的土地承包經(jīng)營權作為抵押物，同時企業(yè)負連帶責任；②“基金擔保+土地經(jīng)營權抵押”，即行業(yè)設立基金，由基金擔保和經(jīng)營戶的土地承包經(jīng)營權抵押共同擔保以獲得貸款，擔保責任由基金和土地承包經(jīng)營權按約定比例分擔；③“土地承包經(jīng)營權作股權抵押”，即兩個以上經(jīng)營戶以擁有土地承包經(jīng)營權作為股權成立聯(lián)營公司，把股權作抵押申請貸款；④直接以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權為抵押取得貸款；⑤其他符合法規(guī)的貸款模式。
4、政府支持，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款提供組織保障。**縣政府下發(fā)了《關于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理的實施意見》，對農(nóng)村土地流轉進行了規(guī)范，成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉服務中介組織，在試點區(qū)域建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地流轉服務中心和村級土地流轉服務站，以協(xié)助抵押權人對經(jīng)營權抵押的土地進行管理和流轉，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押信貸業(yè)務試點工作提供強有力的組織保障。
三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款利弊分析
（一）有利因素
1、增加農(nóng)村融資渠道，突破農(nóng)業(yè)融資的“瓶頸”制約。開展農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款，突破了農(nóng)村土地不能作為抵押物的瓶頸制約，使經(jīng)營戶認識到土地不僅是一種生產(chǎn)生存的資源，還可以作為一種生產(chǎn)要素參與融資，既可提高農(nóng)戶保護土地的意識，也可為在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展過程中解決資金不足問題提供有效的途徑。
2、促進土地合理流轉，實現(xiàn)土地、金融等各生產(chǎn)要素的有效配置。通過流轉，改變了傳統(tǒng)簡單生產(chǎn)模式，農(nóng)村土地逐步向集約和規(guī)模方向發(fā)展，有效提高土地的產(chǎn)出率和農(nóng)產(chǎn)品的商品化程度。同時，一旦抵押人出現(xiàn)貸款違約，銀行可以將經(jīng)營權及附著物一起進入土地流轉市場拍賣轉讓，土地資源的配置將更加合理。
3、推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村金融業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)了雙方互利多贏。土地經(jīng)營權抵押信貸業(yè)務的開辦，一方面促進了土地的合理流轉和土地的適度規(guī)模經(jīng)營，推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。另一方面，引導金融機構改變了過去以小額信貸為主的單一信貸模式，吸引了更多的資金投入到農(nóng)村經(jīng)濟建設中去，從而推動了集約化金融模式與小額信貸等農(nóng)村金融發(fā)展多元模式的形成。
4、解決了農(nóng)民特別是種養(yǎng)大戶擔保難的問題。由于經(jīng)營大戶生產(chǎn)成本投入大，資金缺口較大，對信貸資金需求迫切，通過設定土地經(jīng)營權抵押信貸，可以支持其開展生產(chǎn)種植，從而方便土地集中使用，使拋荒的耕地重新得到利用和開發(fā)，提高土地利用率。
（二）不利因素
1、金融風險加大。農(nóng)業(yè)抵御自然災害的能力弱，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務尚未全面展開，如遇到較大的自然災害或市場因素影響，將給開展土地經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務的金融機構帶來不可預知的風險，影響了金融部門對這項業(yè)務的全面開展。
2、辦理農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款手續(xù)繁雜。金融部門為了保障其既得利益，最大限度降低金融風險，設立了防范信貸風險的有關措施，手續(xù)繁雜。加上評估機制不健全，農(nóng)民文化素質偏低，農(nóng)戶要實現(xiàn)以農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款，困難很多，部分農(nóng)戶寧愿以更高的利息通過商業(yè)貸款或民間融資的方式更為便捷，影響了農(nóng)戶參與的積極性。
四、土地流轉和抵押存在的主要問題
1、流轉程序不規(guī)范。目前，在土地流轉過程中，主要以轉包為主，流轉形式比較單一，且大部分是在親戚、朋友或相互關系較好的村民之間內(nèi)部、私下流轉，流轉規(guī)模較小，且當事雙方?jīng)]有簽訂書面合同，也未向發(fā)包的村委會或村小組登記備案，或未經(jīng)發(fā)包方同意，合同條款的公平、完整、規(guī)范等也較欠缺。即使個別簽訂了書面合同，也都是農(nóng)戶間的不規(guī)范合同，極易產(chǎn)生土地糾紛。
2、中介組織及流轉市場發(fā)育緩慢。由于農(nóng)民思想觀念守舊，嚴重制約了農(nóng)村土地流轉中介組織及流轉市場的發(fā)育。如**縣沙溪鄉(xiāng)于20xx年組織到浙江等發(fā)達地區(qū)考察土地流轉工作后，成立了土地信托服務站，但至今都沒有正常運作。尤溪縣反映，目前全縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒有建立土地流轉服務中心，農(nóng)村土地流轉管理機構不健全，導致全縣絕大部分農(nóng)村土地流轉不規(guī)范，出現(xiàn)自發(fā)性無序流轉。
3、鄉(xiāng)村組織越俎代皰。一些鄉(xiāng)村組織不尊重農(nóng)民的意愿，隨意改變土地承包關系，搞強制性的土地流轉。有的把土地流轉收益中的一部分作為鄉(xiāng)村集體收入，損害了農(nóng)民和集體利益。三元區(qū)反映，盡管國家規(guī)定第二輪土地承包期再延長30年，但個別地方依然以村規(guī)民約的形式規(guī)定每3-5年對承包土地進行調(diào)整。有的地方不顧客觀實際，以產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營為由強行流轉，嚴重侵害了農(nóng)戶利益。
4、農(nóng)村保障機制不健全。當前的農(nóng)村土地擔負產(chǎn)出農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)濟功能和農(nóng)民的社會保障功能，他們不愿將所承包的耕地的經(jīng)營使用權長期地轉出去，而是把耕地轉包給兄弟姐妹和親戚；在轉包給“非自家人”時，一般寧愿把耕地轉包給外村人或同村不同組的人，也不愿給同村同組的農(nóng)戶。同時也造成想種地的沒地種，有地的不想種的粗放式經(jīng)營，降低耕地的利用率。
5、農(nóng)村土地抵押價值認定不夠科學。農(nóng)村價值評估權威機構尚未建立，對農(nóng)村土地抵押價值認定不夠科學，貸款人主觀意愿成份比較大，抵押權人實現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營權這個抵押物的價值也相對比較困難。
五、對策與建議
1、穩(wěn)妥推進，保障權益。要進一步完善和落實黨的農(nóng)村土地政策，保障農(nóng)民的土地權益。在實施《農(nóng)村土地承包法》過程中，必須十分明確和做到：在30年承包期內(nèi)，除非農(nóng)民主動放棄土地的承包權，否則任何組織或個人都不得通過任何手段使農(nóng)民失去承包的土地（國家需要征用除外）。只有這樣，才能使農(nóng)民感到自己是土地的主人，才能真正使農(nóng)民在土地制度上形成長期穩(wěn)定的預期。要進一步明確界定農(nóng)民的土地權利，讓農(nóng)戶真正享有占有、使用、收益和處置四權統(tǒng)一的承包經(jīng)營權，讓農(nóng)戶對承包的土地享有轉讓、出租、入股、抵押等權利。同時，要采取政府、村集體和個人合理負擔籌集保險費的原則，積極探索“土地換保障”的辦法，逐步建立失地農(nóng)民保障制度。對承包期內(nèi)將承包土地全部流轉進城從事二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村居民，享受城鎮(zhèn)居民的同等待遇，參與城鎮(zhèn)最低生活保障和社保等福利待遇，并在進城鎮(zhèn)經(jīng)商或辦企業(yè)或就業(yè)等方面給予優(yōu)先和方便。對受讓經(jīng)營土地的外地經(jīng)營主體，在農(nóng)業(yè)技術培訓、戶口、子女就學等方面給予照顧。
2、建章立制，規(guī)范運作。建議及時出臺農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的政策法規(guī)和制度，明確土地承包經(jīng)營權流轉的原則、范圍及操作程序，構建適應市場化及農(nóng)村實際的土地承包經(jīng)營權流轉制度。要進一步規(guī)范土地流轉行為，體現(xiàn)土地經(jīng)營權流轉中自愿原則。流轉時必須經(jīng)雙方當事人協(xié)商一致，簽訂流轉合同，報村集體經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理部門備案。土地流轉的期限應由雙方協(xié)商約定，但最長的期限不得超過第二輪土地承包期。應簽訂流轉的合同，以合同的形式將流轉雙方的權利義務固定下來，流轉合同應標明雙方當事人的姓名、住址、流轉期限、流轉土地的用途、流轉價款以及違約責任，使雙方一旦發(fā)生糾紛，調(diào)處有據(jù)。
3、創(chuàng)新機制，培育市場。一是建立土地流轉風險保障金制度。土地流轉合同簽訂后，業(yè)主每年應交納一定數(shù)量的風險保證金，如合同到期無糾紛發(fā)生，風險保證金如數(shù)退還。二是要積極探索土地股份合作制。按照“明確所有權、穩(wěn)定承包權、搞活經(jīng)營權”的原則，在有條件的村組組建生產(chǎn)企業(yè)，以土地承包權入股的方式，組織開展土地股份合作制的試點探索工作，在試點成功的基礎上逐步推開。三是要積極培育農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉市場。流轉市場的培育應遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，確立集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民、農(nóng)戶作為流轉市場主體的地位。鄉(xiāng)村組織應堅持土地承包經(jīng)營權流轉條件和自愿、有償原則，不應強行集中土地。政府部門應著重做好法律政策宣傳、制定流轉規(guī)則、發(fā)布流轉耕地供求及價格信息、監(jiān)督土地流轉公開公正和保護正當交易，不要輕易干預農(nóng)民的市場選擇行為。要加快土地承包經(jīng)營權流轉服務體系建設。
4、宏觀調(diào)控，嚴禁包辦。一是政府要對土地流轉有宏觀上的調(diào)控。完善產(chǎn)權登記制度，建立科學的農(nóng)地資產(chǎn)評估體系，合理評價農(nóng)村土地價值，逐漸形成城鄉(xiāng)一體化的管理。二是要建立約束政府行為過度干預的機制。準確定位政府在推進土地流轉中的角色，監(jiān)控土地供需總量的動態(tài)平衡，而不是運用行政手段去調(diào)整土地資源，與民爭利。三是加強宣傳力度，增加農(nóng)民對有關法規(guī)和政策的了解，使土地流轉由自發(fā)逐步轉向自覺。
5、積極探索，推動抵押。要強化地方政府與金融部門互動作用，以農(nóng)村金融體系改革與創(chuàng)新為契機，加大試點力度。要抓緊研究制訂土地承包權和經(jīng)營權相互分離、用土地經(jīng)營權抵押貸款的可操作性意見，讓更多的農(nóng)民在穩(wěn)定承包權30年不變的基礎上，以土地承包經(jīng)營權抵押融資的方式，使農(nóng)民較為方便地獲得急需的啟動資金。要建立健全農(nóng)村土地價值評估制度。應建立農(nóng)村土地價值評估機構，可以委托有資質中介機構來承擔，使土地流轉、抵押、清償?shù)刃袨樽龅焦⒑侠怼?/p>
6、加強引導，優(yōu)化服務。要把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉工作擺上各級黨委和政府議事日程，切實加強領導。要加強黨的農(nóng)村政策的學習和宣傳教育，認真搞好調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)與解決新問題，總結新經(jīng)驗，探索新路子，處理好各方面的利益關系。對二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達、就業(yè)門路較多、農(nóng)民收入比較穩(wěn)定、部分農(nóng)民不再以土地收入為主要來源的地方，要積極引導，做好工作，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉工作的順利進行。要切實執(zhí)行黨的土地承包政策，為土地流轉及時提供法律、政策、信息服務和搞好協(xié)調(diào)服務，建立土地經(jīng)營權流轉機制，促進土地適度規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營。
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