交通十一五規(guī)劃編制工作的總結(jié)
一、“十一五”交通規(guī)劃的重大意義
作為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，交通運(yùn)輸涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)進(jìn)步等諸多領(lǐng)域，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。建設(shè)安全、高效、便捷、暢通的交通網(wǎng)絡(luò)，必須要有超前的科學(xué)規(guī)劃。交通規(guī)劃不僅是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃、建設(shè)、營運(yùn)、管理一體化的龍頭，也是解決交通現(xiàn)狀問題的根本手段，更是確定未來交通發(fā)展的藍(lán)圖和行動(dòng)綱領(lǐng)。編制好交通規(guī)劃是交通行政主管部門的首要職責(zé)，是轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)施宏觀調(diào)控、加強(qiáng)公共產(chǎn)品供給的主要體現(xiàn)，是提高執(zhí)政能力和行業(yè)部門地位的重要途徑。
“十一五”交通規(guī)劃屬于近期實(shí)施性規(guī)劃，要明確近五年的發(fā)展目標(biāo)、任務(wù)及重點(diǎn)，要安排今后五年的建設(shè)項(xiàng)目及其資金、用地。編好“十一五”交通規(guī)劃有助于我們理清今后五年的發(fā)展思路；有助于和上級及同級有關(guān)部門作好規(guī)劃銜接；有助于及早開展“十一五”規(guī)劃中重點(diǎn)項(xiàng)目的前期工作；有助于爭取項(xiàng)目資金補(bǔ)助和用地指標(biāo)。
二、“十一五“規(guī)劃編制過程及成效
1、編制過程
起自2004年4月，歷時(shí)近兩年半，分三個(gè)階段，即：
（1）評估研究階段(2004年4月—10月)：主要是結(jié)合XX市“十五”計(jì)劃執(zhí)行評估，對2001—2003年間交通及港口投資、重大項(xiàng)目進(jìn)展、存在問題等進(jìn)行了評估，并預(yù)測了“十五”計(jì)劃完成情況。初步研究了“十一五”期的發(fā)展目標(biāo)和主要任務(wù)。
（2）編制建設(shè)規(guī)劃階段(2004年4月—2005年4月)：按照交通部和省交通廳關(guān)于編報(bào)公路水路交通“十一五”建設(shè)規(guī)劃通知的精神，我局于2004年8月完成規(guī)劃并上報(bào)，并經(jīng)部“十一五”交通規(guī)劃昆明、長沙、大連三次座談會(huì)銜接后基本確定。
（3）編制交通規(guī)劃階段(2004年12月—2005年4月)：在交通建設(shè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，將規(guī)劃范圍擴(kuò)大到運(yùn)輸服務(wù)與裝備、信息化發(fā)展、安全保障等4個(gè)方面，并于2005年4月完成上報(bào)。
2、主要成效
①推動(dòng)了項(xiàng)目前期工作，促使項(xiàng)目盡早開工。在“十一五”規(guī)劃編制之初，我局就按照“規(guī)劃一批、前期一批、建設(shè)一批”的原則，提出了爭取在“十一五”第一年完成“十一五”規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目的前期工作的目標(biāo)，并從2004年4月開始陸續(xù)啟動(dòng)了“十一五”規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目的前期工作。截至目前，大契疏港高速港區(qū)延伸段已開工建設(shè)，舟山大陸連島寧波接線已完成初步設(shè)計(jì)，繞城公路東段已獲國家發(fā)改委批準(zhǔn)并即將上報(bào)初步設(shè)計(jì)，穿山疏港高速和象山港大橋及接線項(xiàng)目建議書已獲國家發(fā)改委批準(zhǔn)。
②爭取了國家的土地指標(biāo)和部資金補(bǔ)助。結(jié)合國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃，XX市在“十一五”期間規(guī)劃新建的5條高速公路全部納入到交通部“十一五”規(guī)劃中，為爭取交通部支持創(chuàng)造了條件。其中繞城高速東段、大契疏港高速港區(qū)延伸段和象山港大橋及接線，部已明確資金補(bǔ)助額。繞城高速東段、穿山疏港高速和象山港大橋及接線三個(gè)項(xiàng)目可以從國家掌握的指標(biāo)中安排土地，并可同時(shí)解決基本農(nóng)田的審批問題。共涉及土地約17000畝。
③爭取了市里的政策支持。“十一五”我市交通建設(shè)的投資將超過800億元，將是我市交通發(fā)展史上重點(diǎn)工程最為集中、建設(shè)任務(wù)最為繁重的時(shí)期，也是進(jìn)一步發(fā)展壯大交通運(yùn)輸業(yè)的關(guān)鍵期。經(jīng)市委、市政府研究，同意以市政府名義擔(dān)保國家開發(fā)銀行對繞城高速東段等三個(gè)高速公路項(xiàng)目提供34億元授信額度，大大緩解了項(xiàng)目的籌融資壓力。同時(shí)，為加快運(yùn)輸業(yè)發(fā)展，市里同意將運(yùn)輸業(yè)稅收增長部分的一半用于扶持交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展。
三、“十一五”規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)與體會(huì)
1、以發(fā)展戰(zhàn)略為指導(dǎo)
多年來，交通部、省、市都高度重視寧波交通及港口的地位，并提出定位清晰、目標(biāo)明確的發(fā)展戰(zhàn)略，這是寧波交通發(fā)展必須長期堅(jiān)持和貫徹落實(shí)的指導(dǎo)方針。交通部明確提出寧波港要建成全國沿海國際深水樞紐港和國際集裝箱遠(yuǎn)洋干線港，并確定寧波為國家綜合運(yùn)輸樞紐城市；省委、省政府提出了寧波—舟山港口一體化、建設(shè)寧波都市圈的戰(zhàn)略決策；XX市委、市政府提出“以港興市、以市促港”、“港橋海聯(lián)動(dòng)”戰(zhàn)略。概括講，寧波交通的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)定位是：建設(shè)成為以港口為龍頭的長三角南翼綜合交通樞紐，適應(yīng)并適度超前國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，到2015年提前基本實(shí)現(xiàn)交通現(xiàn)代化。
2、以長期規(guī)劃為基礎(chǔ)
“十一五”規(guī)劃編制的依據(jù)和項(xiàng)目來源是中長期規(guī)劃，是中長期規(guī)劃在近期實(shí)施時(shí)的深化和優(yōu)化。超前謀劃，扎扎實(shí)實(shí)做好中長期規(guī)劃的編制和論證，是科學(xué)編制“十一五”規(guī)劃的'前提和基礎(chǔ)。自2003年開始，結(jié)合新一輪經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，以2015年提前基本實(shí)現(xiàn)交通現(xiàn)代化為目標(biāo)，我局對中長期交通規(guī)劃進(jìn)行了系統(tǒng)修編。采取“先分后總”方式，按高速公路、干線公路、農(nóng)村公路、公路主樞紐、沿海港口、內(nèi)河及內(nèi)河港口等6個(gè)子項(xiàng)分別進(jìn)行，然后匯編形成《XX市公路水路交通建設(shè)總體規(guī)劃》報(bào)市政府、省交通廳聯(lián)合審批。其中，《XX市高速公路網(wǎng)規(guī)劃》于2004年初首先獲得市政府批準(zhǔn)并及時(shí)納入了《國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》、《XX省公路水路交通建設(shè)規(guī)劃》和《XX市城市總體規(guī)劃》。
3、大力加強(qiáng)規(guī)劃研究，提高規(guī)劃科學(xué)性
要貫徹科學(xué)發(fā)展觀，首先必須要有科學(xué)的規(guī)劃；要有科學(xué)的規(guī)劃，必須要有科學(xué)的規(guī)劃研究。也就是說，規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是研究出來的，不是“畫”出來的，不能成為“紙上畫畫、墻上掛掛”的擺設(shè)。況且我國現(xiàn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)正處于一個(gè)快速發(fā)展階段，各行業(yè)都在加快發(fā)展，競相爭奪空間、資金、政策等發(fā)展資源，矛盾很多，要研究的問題也很多。為了提高規(guī)劃的前瞻性、科學(xué)性和可實(shí)施性，必須首先開展或結(jié)合規(guī)劃編制開展研究工作。一般來說，需要研究交通發(fā)展戰(zhàn)略與政策，交通與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互關(guān)系，交通發(fā)展現(xiàn)狀與問題，交通發(fā)展需求與約束，交通內(nèi)部各種運(yùn)輸方式的協(xié)調(diào)發(fā)展，對外交通與城市交通的銜接，規(guī)劃中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題等等。下面幾個(gè)例子是我們開展規(guī)劃研究的體會(huì)：
發(fā)展戰(zhàn)略研究：我局早在2001年就開展了《寧波交通現(xiàn)代化研究》，試圖回答在寧波率先實(shí)現(xiàn)基本現(xiàn)代化目標(biāo)的時(shí)候，一個(gè)現(xiàn)代化的國際港口城市的綜合交通應(yīng)該是什么樣的。這個(gè)研究基本明確了寧波交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模及結(jié)構(gòu)、運(yùn)輸裝備水平、信息化和行業(yè)管理的現(xiàn)代化目標(biāo)，并建立了四大類、二十六個(gè)指標(biāo)的現(xiàn)代化交通評價(jià)體系。這個(gè)研究成果一直是我局開展各類規(guī)劃研究、包括此次“十一五”規(guī)劃編制的指導(dǎo)性文件。
規(guī)劃中的重大問題研究：2003年以前，XX市對于繞城高速公路的規(guī)劃爭議很大，甚至導(dǎo)致繞城公路西段的前期工作被迫停頓了一年多。為了統(tǒng)一思想，確保寧波繞城公路規(guī)劃納入正在修編的《XX市城市總體規(guī)劃》，同時(shí)完善寧波繞城公路規(guī)劃方案，我局組織開展了《寧波繞城公路規(guī)劃方案論證》。通過論證，統(tǒng)一了思想，完善了方案，繞城公路規(guī)劃也納入了《XX市城市總體規(guī)劃》，并為后來順利編制《XX市高速公路網(wǎng)規(guī)劃》和《寧波交通“十一五”規(guī)劃》打下了基礎(chǔ)。
規(guī)劃重點(diǎn)和難點(diǎn)研究：寧波港口吞吐量、特別是集裝箱吞吐量增長很快，集疏運(yùn)是一個(gè)十分突出的問題。由于城市規(guī)劃的歷史缺陷和近年集疏運(yùn)設(shè)施建設(shè)速度跟不上港口吞吐量的增長速度，北侖片區(qū)集疏運(yùn)矛盾開始顯現(xiàn)，引起了市領(lǐng)導(dǎo)、人大、政協(xié)和普通群眾的高度關(guān)切。為此，我們開展了許多港口集疏運(yùn)專題研究，包括《北侖片區(qū)集裝箱疏港交通和場站問題研究》、《北侖港區(qū)水運(yùn)疏港通道規(guī)劃方案研究》、《杭甬運(yùn)河寧波段三期工程線位方案論證》、《大榭島對外交通第二通道規(guī)劃研究》等。這些研究回答了北侖片區(qū)集疏運(yùn)矛盾產(chǎn)生的原因，分析了今后集裝箱疏港需求和能力，提出了加快集裝箱疏港能力建設(shè)的對策。研究成果被市領(lǐng)導(dǎo)、人大、政協(xié)接受，疏港交通建設(shè)成為寧波“十一五”規(guī)劃重點(diǎn)，并得到了有關(guān)部門和XX區(qū)的大力支持。
另外，為科學(xué)制定“十一五”交通發(fā)展的目標(biāo)、任務(wù)和對策措施，結(jié)合寧波交通實(shí)際，2004-2006年我局還組織完成調(diào)研課題近10項(xiàng)，內(nèi)容涉及交通建設(shè)環(huán)境、土地征遷補(bǔ)償、交通建設(shè)投資體制與資金籌措、鄉(xiāng)道公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)、客運(yùn)場站建設(shè)、航道整治、工程代建管理、運(yùn)輸業(yè)發(fā)展等諸多方面，在準(zhǔn)確診斷出“十一五”時(shí)期交通發(fā)展面臨的形勢與問題后，提出了解決問題的思路、方案和對策措施。這些調(diào)研報(bào)告對我市交通“十一五”規(guī)劃編制也發(fā)揮了重要作用。
4、加強(qiáng)規(guī)劃協(xié)調(diào)，提高規(guī)劃可實(shí)施性
主要包括與城市總規(guī)等綜合性規(guī)劃以及區(qū)域性規(guī)劃的協(xié)調(diào)。
關(guān)于加強(qiáng)與城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)，主要通過3種方式：①雙方合作編制規(guī)劃。如《XX市高速公路網(wǎng)規(guī)劃》、《XX市城市總體規(guī)劃》之《城市綜合交通專題研究》由我局牽頭、聯(lián)合市規(guī)劃局共同編制；②在項(xiàng)目前期工作時(shí)合理銜接，如繞城高速全線在市六區(qū)共設(shè)置16處互通供上下，大大方便了城區(qū)的對外交通出行；③與城市總體規(guī)劃難以銜接時(shí)，深化規(guī)劃方案研究以求統(tǒng)一思想和認(rèn)識，如杭甬運(yùn)河姚江—甬江二線溝通方案論證時(shí)間已達(dá)7年，目前還在繼續(xù)深化。
關(guān)于加強(qiáng)與土地總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)，主要通過3種方式：①要求各類交通規(guī)劃編制必須增加用地估算，同時(shí)積極參與修編土地利用總體規(guī)劃，力爭交通建設(shè)規(guī)劃用地納入土地利用總體規(guī)劃；②自覺節(jié)約用地，如繞城高速東段采用全線高架，比路基方案節(jié)約土地約1000畝，同時(shí)提供1000畝的橋下空間供利用。農(nóng)村聯(lián)網(wǎng)公路規(guī)劃盡可能利用已有機(jī)耕路或等外路改造，以節(jié)約土地和建設(shè)成本。③充分利用國家對交通用地優(yōu)先的政策，與國土部門密切合作，加快項(xiàng)目用地報(bào)批。
關(guān)于加強(qiáng)與國民經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)，主要體現(xiàn)在“十一五”規(guī)劃中：①關(guān)于“十一五”規(guī)劃，我市提出了“1個(gè)總體規(guī)劃、3個(gè)區(qū)域規(guī)劃、10個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃、若干行業(yè)規(guī)劃”的“1+3+10+x”體系，交通“十一五”規(guī)劃作為首個(gè)重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃被納入，并通過“十一五”總規(guī)銜接其它專項(xiàng)規(guī)劃和行業(yè)規(guī)劃；②為配套“十一五”新提出的象山港區(qū)域規(guī)劃，我局專門編制了象山港區(qū)域交通發(fā)展規(guī)劃予以銜接。
5、加強(qiáng)規(guī)劃編制工作的管理，切實(shí)保證規(guī)劃編制質(zhì)量
總結(jié)起來，需重點(diǎn)做好以下三個(gè)方面工作，即：
（1）訂好工作大綱是前提。規(guī)劃處提出題目并擬定工作大綱，明晰規(guī)劃編制的目的、重點(diǎn)和難點(diǎn)以及技術(shù)要求等，以把握好整個(gè)規(guī)劃的研究思路和方向。
（2）挑選合作單位是關(guān)鍵。要盡可能挑選資質(zhì)信譽(yù)好、研究水平高、肯投入的咨詢單位。如寧波高速公路網(wǎng)規(guī)劃、港口規(guī)劃、交通建設(shè)規(guī)劃等均邀請部屬（或原部屬）單位合作。另外，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人選擇也很重要，除具備良好的專業(yè)素養(yǎng)外，還須具有一定的組織管理和溝通、協(xié)調(diào)能力，以準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)、貫徹落實(shí)甲方的意圖并做好與相關(guān)部門的溝通。
（3）保證編制質(zhì)量是根本。重要或復(fù)雜的規(guī)劃(如寧波港總體規(guī)劃、象山港區(qū)域交通規(guī)劃)要經(jīng)過多個(gè)環(huán)節(jié)把關(guān)，包括提交內(nèi)審稿供甲方審查，提交征求意見稿供聽取各相關(guān)部門和地方意見，提交評審稿供專家審查，經(jīng)進(jìn)一步修改完善后出報(bào)批稿。
6、加強(qiáng)規(guī)劃宣傳，營造規(guī)劃實(shí)施的良好環(huán)境
主要通過以下三種途徑：
（1）電視、報(bào)紙等新聞媒體。我們邀請了寧波日報(bào)、東南商報(bào)等參加比較重要的規(guī)劃評審(如高速公路網(wǎng)規(guī)劃、港口規(guī)劃)。影響深遠(yuǎn)的規(guī)劃研究，如XX市既有綜合交通規(guī)劃咨詢評估專家審查會(huì)，不僅邀請了寧波日報(bào)參加，而且寧波電視臺也予以專題報(bào)道。
（2）交通門戶網(wǎng)站。包括及時(shí)向省廳網(wǎng)站報(bào)送各類信息，在寧波交通信息網(wǎng)上發(fā)布高速公路網(wǎng)規(guī)劃、港口規(guī)劃、主樞紐規(guī)劃簡介等。
（3）紙質(zhì)文件。包括規(guī)劃文本和圖件。XX市高速公路網(wǎng)規(guī)劃、交通“十一五”規(guī)劃文本已印發(fā)市級相關(guān)部門、縣(市、區(qū))政府、交通局、規(guī)劃局等單位，XX市綜合交通規(guī)劃圖已印發(fā)省交通廳、市四大班子、市級相關(guān)部門，各縣(市、區(qū))政府、交通局、規(guī)劃局、國土局等近百家單位。特別說明的是，市政府舉辦“十一五”規(guī)劃展時(shí)，開辟了交通專欄，通過大量的照片、效果圖等，介紹了“十五”寧波交通建設(shè)取得了輝煌成就，展示了“十一五”美好藍(lán)圖。
四．困難和不足
交通運(yùn)輸作為公共產(chǎn)品，規(guī)劃、建設(shè)和管理都是政府行為，政府是規(guī)劃研究咨詢市場的主要顧客。但是，由于顧客稀少，收費(fèi)不高，交通咨詢行業(yè)單位少，從業(yè)人員也少。另外，政府交通規(guī)劃研究是一個(gè)長期持續(xù)的過程，要求研究隊(duì)伍和主要研究人員相對穩(wěn)定。我局雖然也有一家下屬設(shè)計(jì)院，但是由于種種原因，一直未將規(guī)劃研究等軟科學(xué)作為主業(yè)，而且馬上要改制，徹底走向市場。長期下去，寧波交通規(guī)劃研究工作將缺乏連貫性和持續(xù)性，缺乏與國內(nèi)外同行的交流，也缺乏人才和資料的長期儲(chǔ)備，不利于提高規(guī)劃工作質(zhì)量和效率。
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