基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制研究論文
論文摘要：自重慶市被確定為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以來(lái)，重慶市積極探索農(nóng)村土地改革及增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的途徑，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。該文在借鑒其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合重慶城郊土地現(xiàn)狀，以重慶城郊農(nóng)村宅基地的確權(quán)機(jī)制設(shè)計(jì)為切入點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上著重探討宅基地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制。通過該機(jī)制的設(shè)計(jì)，盤活農(nóng)村宅基地，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程。
論文關(guān)鍵詞：關(guān)，鍵，詞，宅基地，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，住房置換
隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化發(fā)展步伐的不斷加快，城鎮(zhèn)建設(shè)用地日趨緊張，但我國(guó)堅(jiān)守18億畝耕地紅線的土地政策成為城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量的瓶頸，土地供需矛盾不斷加劇，嚴(yán)重影響我國(guó)城市化和工業(yè)化的進(jìn)程。另一方面，農(nóng)村人口向城市聚集，尤其是城市近郊出現(xiàn)了一戶多宅、無(wú)人住宅、“空心村”等現(xiàn)象，大量地浪費(fèi)了寶貴的土地資源。基于建設(shè)用地指標(biāo)“空間置換、集約化利用”的思維，有的地區(qū)將零星的宅基地建設(shè)用地指標(biāo)統(tǒng)一起來(lái)，將其置換到土地供需緊張的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，這既不違反國(guó)家耕地保護(hù)政策，又很好地解決了城鎮(zhèn)建設(shè)用地矛盾，同時(shí)在這一過程中又增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，很好地促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
黨的十七屆三中全會(huì)指出，要建立健全農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。國(guó)土資源部印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》等為充分發(fā)掘建設(shè)用地內(nèi)部潛力提供了有力的支持。
段應(yīng)碧認(rèn)為要加大城市化進(jìn)程就要降低農(nóng)民轉(zhuǎn)化成真正意義上市民的成本，可以考慮讓進(jìn)城民工把自己閑置或者廢棄的宅基地交與政府，政府通過利益轉(zhuǎn)化，使其能夠?qū)⒄貎r(jià)值化，從而在城市能夠買到自己的房屋。陳錫文認(rèn)為應(yīng)該建立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的機(jī)制，在提高城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村人口的聚集效應(yīng)的同時(shí)，為逐步轉(zhuǎn)變成市民的農(nóng)民創(chuàng)造條件。董宏林等人認(rèn)為農(nóng)民向市民演進(jìn)的過程中的關(guān)鍵問題在于如何實(shí)施如宅基地等主要農(nóng)村制度的創(chuàng)新。袁豐等人認(rèn)為農(nóng)村宅基地置換有效協(xié)調(diào)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)間的矛盾，兼顧了城市發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的需要。
一、產(chǎn)權(quán)明晰是宅基地的流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)
要使宅基地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)真正的盤活，首先必須完成農(nóng)村宅基地確權(quán)，建立明晰的宅基地權(quán)利范圍和權(quán)利歸屬，使農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)歸屬明晰，這是宅基地流轉(zhuǎn)的前提與基礎(chǔ)。
農(nóng)村宅基地確權(quán)首先應(yīng)進(jìn)行宅基地的確權(quán)發(fā)證。本著構(gòu)建和諧社會(huì)以人為本和充分尊重歷史的態(tài)度，堅(jiān)持“一戶一宅”、“法定面積”及“統(tǒng)一丈量”的原則，結(jié)合重慶城郊的情況，可按照人均20至30平方米，其中一戶3人及3人以下的按照3人計(jì)算，4人及4人以上的按照4人計(jì)算，作為頒發(fā)證書的面積。對(duì)于未超過法定人均住房面積的標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)宅，按房屋實(shí)際建筑面積確權(quán)。對(duì)于農(nóng)宅買賣及一戶多宅的情況，在堅(jiān)持“一戶一宅”的同時(shí)，分情況維護(hù)確權(quán)前的合法交易。集體內(nèi)部房屋買賣且用于自住自用的交易，宅基地隨戶遷移。城鎮(zhèn)居民購(gòu)買的“小產(chǎn)權(quán)房”，宅基地指標(biāo)歸屬于原戶主。城鎮(zhèn)居民以外的非本集體人員購(gòu)買的農(nóng)宅，且用于自住自用的，其宅基地的指標(biāo)由買賣方按比例分配。這三類買賣中房屋的價(jià)值及拆遷補(bǔ)償都分配予確權(quán)前最后的買方。宅基地實(shí)際面積符合規(guī)定的則按實(shí)際面積統(tǒng)一登記，對(duì)于確權(quán)前多出來(lái)的部分及圈舍、井窖等配套房舍，登記面積和房屋性質(zhì)，僅作為征地拆遷給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)，不用于宅基地置換，土地分類為無(wú)產(chǎn)權(quán)宅基地。國(guó)土資源部門確權(quán)工作及登記完成之后統(tǒng)一向村民頒發(fā)《宅基地使用證》和《房地產(chǎn)權(quán)證》，并附注丈量及評(píng)估時(shí)的登記記錄。
二、建立健全宅基地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。
在宅基地確權(quán)的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步地設(shè)計(jì)市場(chǎng)機(jī)制讓其進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，才能增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的步伐。對(duì)于有意愿轉(zhuǎn)成城市居民的農(nóng)民，若自愿放棄農(nóng)村宅基地使用權(quán)，并符合一定的條件，就可通過宅基地置換城市經(jīng)濟(jì)適用房或商品房，置換的具體方法是：將農(nóng)民農(nóng)村房屋折算成“住房券”或者“房屋券”，農(nóng)民進(jìn)城買房，沖抵房款。
置換通常是指宅基地?fù)碛腥嗽谡咭龑?dǎo)下自愿進(jìn)行的以土地?fù)Q土地、以土地?fù)Q住宅、以及以土地?fù)Q現(xiàn)金的行為。由于城鄉(xiāng)二元體制的長(zhǎng)期存在，地方政府普遍存在著重城市建設(shè)用地管理、輕農(nóng)村宅基地管理的現(xiàn)象。隨著城市化進(jìn)程的加速，農(nóng)村宅基地使用中普遍存在的利用粗放、布局混亂和閑置過剩等問題更為凸顯。作為集約宅基地利用的有效措施，各地都開展了多種形式的宅基地置換運(yùn)動(dòng)。但是現(xiàn)行宅基地置換模式的全過程均由政府和中心村建設(shè)公司決定，農(nóng)民缺乏知情權(quán)、選擇權(quán)及話語(yǔ)權(quán)，只能被動(dòng)參與。這種模式對(duì)農(nóng)民的利益、意愿考慮不夠，導(dǎo)致農(nóng)民從中難以得到真正的實(shí)惠，直接危害到和諧社會(huì)的建設(shè)。因此進(jìn)行宅基地置換總的指導(dǎo)原則必須是“資金有保障，運(yùn)作有監(jiān)督，尊重百姓權(quán)益，加強(qiáng)公眾參與。”
1。宅基地置換模式設(shè)計(jì)的原則
（1）置換機(jī)制必須以“和諧理念”為指導(dǎo)。構(gòu)建和諧社會(huì)，是一項(xiàng)崇高而偉大的社會(huì)工程，政府有責(zé)任，各單位和組織有責(zé)任，每個(gè)社會(huì)成員也有責(zé)任。創(chuàng)建和諧社會(huì)的核心是人與自然、人與經(jīng)濟(jì)、人與社會(huì)、人與人以及人與發(fā)展之間關(guān)系的和諧。因此，作為“和諧”理念在宅基地置換中的應(yīng)用，主要是協(xié)調(diào)各個(gè)不同主體間的利益，尋求一種利益平衡機(jī)制。
縱觀近幾十年來(lái)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史，與城市相比，農(nóng)村的發(fā)展以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織總是處于劣勢(shì)，農(nóng)民個(gè)人的力量和利益則似乎更微不足道。所以，置換過程中必須堅(jiān)持以農(nóng)民根本利益為本。置換前，充分尊重農(nóng)民的意愿，給予農(nóng)民置換方式的選擇以及置換后居住地點(diǎn)選擇的自由，并充分考慮農(nóng)民對(duì)置換差價(jià)支付的承受能力；置換后，還應(yīng)高度重視農(nóng)民的就業(yè)和保障問題，力爭(zhēng)做到方便農(nóng)民就業(yè)，使農(nóng)民通過置換能夠得到實(shí)惠，分享到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。
總而言之，新的置換模式必須從農(nóng)民利益出發(fā)，以讓農(nóng)民參與、讓農(nóng)民滿意為重點(diǎn)，賦予農(nóng)民充分的話語(yǔ)權(quán)。
（2）置換機(jī)制必須以政府正確引導(dǎo)為前提。首先，政府有必要介入宅基地置換過程。由于影響和制約城市郊區(qū)農(nóng)村居住分布的原因非常復(fù)雜，如從歷史的原因來(lái)分析，農(nóng)村長(zhǎng)期處于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，分散的耕作方式導(dǎo)致了居住的分散；從現(xiàn)行的體制和政策來(lái)看，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)，也造成了農(nóng)村人口流動(dòng)、農(nóng)民就業(yè)和教育以及公共財(cái)政的共享等多重壁壘。即使專門針對(duì)農(nóng)村發(fā)展出臺(tái)的“三農(nóng)”政策，也缺乏系統(tǒng)性和配套性，缺乏城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌發(fā)展等內(nèi)容。特別是農(nóng)村居住規(guī)劃滯后且多變，缺乏連續(xù)性，造成“一年一個(gè)樣，年年不一樣”的局面，缺乏科學(xué)的發(fā)展觀，偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)發(fā)展滯后于工業(yè)化。另外，與城市建設(shè)用地的管理相比，政府在對(duì)農(nóng)村居民住宅管理上則僅僅局限于農(nóng)村宅基地審批。雖然導(dǎo)致目前郊區(qū)農(nóng)村居住現(xiàn)狀的原因是多方面的，然而，政府對(duì)農(nóng)村居住分布形態(tài)布局管理功能的嚴(yán)重缺位無(wú)疑是主要原因之一。因此，在宅基地置換過程中，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起應(yīng)盡的職責(zé)。其次，宅基地的置換歸根結(jié)底是農(nóng)民居住形態(tài)的重新組合，而長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)，農(nóng)民都是根據(jù)自己的意愿選址建房，農(nóng)民也有權(quán)利選擇居住在城鎮(zhèn)還是農(nóng)村。但是，值得注意的`是：居住地的選擇不僅僅是解決住房的問題，一方面，應(yīng)與城市的布局和城市的整體規(guī)劃同時(shí)考慮；另一方面，也應(yīng)與就業(yè)、保障、教育以及農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)等同時(shí)考慮。也就是說，要改變傳統(tǒng)的居住形態(tài)，政府的引導(dǎo)則必須具有全局性和系統(tǒng)性，以降低農(nóng)民的居住成本，避免二次動(dòng)遷。
（3）新置換機(jī)制必須遵循循序漸進(jìn)的原則。由于各地區(qū)間社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件存在差異，許多地區(qū)目前還不具備宅基地置換的充分條件。因此，對(duì)于宅基地置換既不搞全區(qū)一哄而上、大干快上，也不按行政村整體置換、大拆大建，而是在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)（10～15年）循序漸進(jìn)地演進(jìn)。
2。置換模式創(chuàng)新的相關(guān)制度保證
（1）改變統(tǒng)一按戶籍地建房的政策。在現(xiàn)行政策下，不同集體的農(nóng)民只能在本集體的土地上申請(qǐng)建宅，這樣各集體的農(nóng)民住宅永遠(yuǎn)是分散的。為此，有必要打破宅基地分村審批制，建立全區(qū)（縣）統(tǒng)一的農(nóng)民宅基地審批機(jī)構(gòu)，并從滿足農(nóng)民轉(zhuǎn)移需要、減少人戶分離矛盾出發(fā)，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，解決異地安居問題。
（2）建立宅基地置換的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。首先，整個(gè)宅基地置換的流程必須規(guī)范并向農(nóng)民公示；其次，宅基地置換中的各種契約、合同、通知必須規(guī)范；再次，對(duì)宅基地置換工作的監(jiān)督、評(píng)估也需要規(guī)范，特別是要加強(qiáng)對(duì)中心村建設(shè)公司的財(cái)務(wù)審計(jì)工作。
（3）采取政策傾斜等措施，降低宅基地置換過程中農(nóng)民集中居住的成本。應(yīng)以讓利形式吸引農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)居住。如新居民點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施不能全部計(jì)入農(nóng)民所購(gòu)房屋或申請(qǐng)宅基地的成本；符合“一戶一宅”政策和標(biāo)準(zhǔn)面積內(nèi)的宅基用地，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本應(yīng)不計(jì)入或不全部計(jì)入等。
（4）完善社會(huì)保障體系。具體可包括農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療及失地后不能就業(yè)的生活保障等。這些保障可以通過相應(yīng)的保險(xiǎn)方式來(lái)完成。保障的資金主要來(lái)源于農(nóng)民集體在“流轉(zhuǎn)”中的所得收益。同時(shí)，要完善財(cái)務(wù)透明、收支完全公開制度，建立起強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制等，多管齊下，使農(nóng)民集體獲得的土地流轉(zhuǎn)收益真正為保障農(nóng)民生活服務(wù)，確實(shí)為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)。
3。宅基地置換機(jī)制的主要內(nèi)容
重慶主城核心區(qū)和主城拓展區(qū)未來(lái)分為“都市化區(qū)域”和“都市化調(diào)整區(qū)域”。都市化調(diào)整區(qū)域的城郊農(nóng)村宅基地的置換主要可以以兩種形式進(jìn)行：一種是通過將宅基地以“住房券”的方式置換都市化區(qū)域住宅；另一種方式是將農(nóng)村房屋拆算成“房屋券”、農(nóng)民進(jìn)城買房、沖抵房款。
（1）住房券形式。這種方式是目前宅基地置換的主要方式，在浙江﹑天津﹑成都﹑上海等地都有進(jìn)行。這種機(jī)制的主要操作要點(diǎn)為：第一，政府牽頭，對(duì)建制鎮(zhèn)或集中點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，按照居住、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)等進(jìn)行功能分區(qū)；第二，確定拆遷補(bǔ)償方案，建設(shè)農(nóng)民集中居住的社區(qū)型住宅區(qū)。宅基地置換新建住房，應(yīng)充分體現(xiàn)“等價(jià)等量”原則，以“雙作價(jià)”方式進(jìn)行置換。新建集中基地的住房設(shè)定三種價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)：置換價(jià)（住房券）、優(yōu)惠價(jià)、市場(chǎng)價(jià)。村民可享受置換價(jià)的安置面積為原宅基地合法建筑物補(bǔ)償總價(jià)與新建基地安置價(jià)的比值。若村民原宅基地合法有效面積大于認(rèn)定的安置面積，其差額以優(yōu)惠價(jià)供給，超過合法有效面積部分以市場(chǎng)價(jià)供給；第三，對(duì)拆遷后集約出的宅基地和其他建設(shè)用地進(jìn)行整理，部分復(fù)耕，部分用于發(fā)展工業(yè)，部分則予以征收、儲(chǔ)備，以備出讓；第四，通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地入股等方式，推動(dòng)復(fù)耕農(nóng)地向種田大戶、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)合作社等集中；第五，發(fā)展特色工業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)民向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。宅基地置換流程圖
（2）房屋券形式。這置換方式針對(duì)對(duì)象主要是那些有能力也有意愿轉(zhuǎn)為城市居民的農(nóng)民。這些農(nóng)民也許早已經(jīng)脫離農(nóng)村，在城鎮(zhèn)謀生，與農(nóng)村關(guān)系微乎其微，但由于我國(guó)的戶籍制度等原因，仍是農(nóng)村戶口，而且在農(nóng)村留有宅基地。對(duì)于這類群體，若自愿放棄農(nóng)村宅基地使用權(quán)，就可通過宅基地置換城市經(jīng)濟(jì)適用房或商品房。置換的具體方法和“住房券”交易制度大體相同：確定拆遷補(bǔ)償方案后，根據(jù)原宅基地合法建筑物補(bǔ)償總價(jià)與新建基地安置價(jià)的比值，村民以“房屋券”的形式拆算。這種“房屋券”可用于沖抵在城市購(gòu)買住房資金。同時(shí)規(guī)定，擁有“房屋券”的農(nóng)民在購(gòu)置經(jīng)濟(jì)適用房時(shí)有優(yōu)先權(quán)，保障農(nóng)民權(quán)益。而且這類群體可享有城市戶口和社保基金。但值得注意的是由于城市的吸引力，大部分人都愿意進(jìn)城，可很多人卻沒有在城市的生存能力，必須對(duì)他們的條件進(jìn)行嚴(yán)格的審查，確保他們不會(huì)因?yàn)槎桃曅袨槎鴮?dǎo)致在城市生活舉步維艱。
4。對(duì)重慶城郊“退宅基地”進(jìn)城農(nóng)民所留下的宅基地所有權(quán)變更。
堅(jiān)持保護(hù)耕地的原則，對(duì)于“退地”進(jìn)城農(nóng)民所留下的宅基地，轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)性用地，或者通過農(nóng)村國(guó)土整治轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有耕地，土地性質(zhì)依然是農(nóng)業(yè)用地。具體機(jī)制設(shè)計(jì)如下：
（1）對(duì)于建有住房的宅基地的退出。在“退地”的同時(shí)連同住房一并退出，也可進(jìn)行單純的宅基地的退出。政府用“住房券”置換農(nóng)村的宅基地。閑置的宅基地農(nóng)戶可進(jìn)行“地票”交易。
（2）對(duì)于已出租或已將住房作為資產(chǎn)進(jìn)行投資的農(nóng)戶在退地時(shí)。政府也同樣用“住房券”置換農(nóng)村宅基地，而由宅基地和住房作為資產(chǎn)所產(chǎn)生的收益歸屬國(guó)家。
（3）對(duì)在宅基地上的建筑物和設(shè)施，對(duì)其進(jìn)行市場(chǎng)估價(jià)折算成“住房券”。
（4）對(duì)“宅基證”進(jìn)行核實(shí)，核實(shí)通過，并由政府回收“宅基證”轉(zhuǎn)換為“住房券”，即“以證換券”。
三、結(jié)語(yǔ)
在城市化高速發(fā)展時(shí)期，建設(shè)用地緊張，農(nóng)村宅基地的價(jià)值凸顯出來(lái)。實(shí)行農(nóng)村宅基地科學(xué)合理市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，可以緩解建設(shè)用地的壓力，加快城市化進(jìn)程、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、合理開發(fā)利用土地資源，而且可以增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，為“三農(nóng)問題”的解決和社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)提出一條切實(shí)可行的途徑。
參考文獻(xiàn)
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