關于行政績效的論文
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【內容提要】 如何提升公民的社會主人感、存在幸福感是公共行政面臨的課題。公共行政績效考評是推進公共行政提供優良公共產品和優質公共服務的最有效的辦法。按照“公民第一，效益至上”現代公共行政管理主旨的要求，在具體操作過程中努力實現績效考評的科學性和社會性。同時，發揮績效考評的激勵和價值引導功能，促進現代公共行政管理上水平。
【關鍵詞】 公共行政 績效 考評
公共行政績效考評是探討公共管理如何提高工作效率和提升優質服務，以滿足社會公眾對行政責任心里認同的一項評價活動。該活動是“本世紀最大的也是最重要的管理課題①”，是公共行政運行機制的一個重要方面，是展現行政效率、引導行政目標、完善行政考核辦法的制度設計和管理手段。在政府績效考評發源地的英國，“績效評估已經成為一種國家制度，主要目的是為了更好地為公眾服務②”。在現代民主國家，公共行政更加注重民主取向和公共利益、更加注重公共產品質量和社會效益的價值追求。我們研究和力求落實“公民第一，效益至上”的績效管理原則和績效示標來促進公共事務優化，不僅成為公共行政績效考評的目標，而且也是管理考核體系的核心內容。
一、公共行政績效考評的意義
我們探討公共行政績效考評，是為了追求公共行政的人本價值，實現考評的設定目標，努力做到績效考評的客觀性、科學性，使績效考評的方案實用、有效。因此，做好公共行政績效考評不僅具有理論意義，而且具有社會意義。
在理論方面，通過探索公共行政績效考評的特征及實現途徑，我們可以理解現代公共行政治理所具有的系統工程的科學性和民生工程的社會性，懂得公共行政歷史發展的進步性和局限性，把握公共行政績效考評實現的一般理論途徑，在“公民第一，效益至上”現代公共行政治理主旨引導下，創新設計出既有公共服務，又有公共行政；既有公平利益，又有對話協商；在考評上經濟、效率、效益、質量及環境等考查因素和諧發展的示標體系，為實際操作找出更可行的方案、做出科學的引導。
在社會方面，任何理論都有它適用的范圍，不同的理論也有它實踐的源流，經濟、政治、文化、社會等歷史和現實因素對理論的影響和交融無不對理論的現實功能產生影響。我們以科技哲學的科技倫理精神賦予績效考評社會意義，更好地讓公共行政為公民服務，用科技哲學的科學范式把握公共行政服務的側重點，用經濟學、管理學、行政學等諸學科的科技理性和方法來實現行政績效上水平，使績效考評的管理更科學、更實用。在現實生活中，“實行績效考評有利于轉換政府公共管理的理念。在組織內部形成濃厚的績效意識，敦促管理者增強對政府公共項目的責任感，改進政府對公共事務管理和公共服務傳遞的方法”③，利用科學的績效考評方案來推進公共行政功能的優化和質量的提高，從而盡可能地滿足社會對公共產品和公共服務的需求。
二、公共行政績效考評的特征
首先，體現系統工程特點的科學性。依據科技哲學對其他學科的作用，科技哲學為績效考評作為系統工程提供了科學的方法論。公共行政績效考評作為管理學科中行政管理的技術操作項目，涉及“組織管理活動的各個環節，具有自已的基本信念和理論基礎，不是一種技術而是多項技術的集合，并且實際操作中體現自己的特點�！雹馨凑照矀サ挠^點，績效考評步驟和相互關系的模型是戰略規劃―行動計劃―監測反饋―績效評估―戰略規劃。從考評的戰略規劃開始到下一個戰略規劃，完成了一個循環，又開始進入另一個循環的起點，是新方案范式的開端，過程具有螺旋上升的循環性、工程特征的系統性、環節實施的組織性、績效評價的整體性。這一循環過程不僅需要經費、人力、制度保障，而且需要社會監督、社會信息反饋和社會效果評價。每一過程和環節，都是建立在系統科學、組織科學和工程管理學基礎之上，力爭做到科學性。
其次，表現民生工程主題的社會性。“公民第一，效益至上”是現代公共行政管理的主旨。當下，公共行政已經“從追求形式合法轉向追求行政績效，努力實現法律效果與社會效果的統一，保證行政過程與結果的正當性與可接受性。”⑤績效評價也從過去側重于經濟效率過度到既講求節約行政成本，又講求社會效益上來，側重點放在公共行政服務的效果和質量上，不僅形式上、行動上民主，而且內容上講求的是公共利益的實現。在當代，公共行政不僅要完成保衛國家主權的任務，而且要保障好公民人權和民主權利，維護好公民人人平等和社會公正；不僅在經濟職能的.公共產品供給方面實現制度化、資源配置方面實現合理化，做到分配公平、調節有力、保障穩定供給，而且在社會職能的公共服務供給方面實現環保、公正、有序。績效考評多涉及公民民主和生計等公共事務管理情況的考核和測評，以及以行政機關為主體的公共部門在服務效率和效果方面的評估和評價，具有突出的民生特點和社會性，其公共行政的社會使命、取向、任務以及復雜、綜合程度表現出顯性的民生特點和社會工程特點。
三、公共行政績效考評的步驟
公共行政績效考評是一項系統工程，力求科學、有效，必須首先進行戰略規劃，然后開展行動計劃，把績效考評落到實處，同時發揮績效考評激勵和診斷作用，提升公共行政服務水平。在規劃時應把績效考評的目標講明白、原則講清楚，做到任務明細、步驟有序、措施可行、意義突出，然后按照規劃實施考評計劃。下面將全面展現績效考評全過程。
第一步，績效考評組織建設。即考評主體的確定和力量部署。對行政主體來講，因行政設計的主體范式不同，考評主體應隨之作出變化。對公共行政一元主體，可由該主體本身，或主體的上一級機構，或是被委托的社會中介機構來考評；對于公共行政多元主體，因參與公共行政管理的主體多樣、多元，有政權機構、委托機關、民間團體、授權私人，對他們績效評價已不限于授權機關，還需要社會廣泛參與。
多元行政主體的系統性與民生性，要求確定評價主體必須客觀、科學，得到社會認可。否則，即便地位合法，在公民心目中得不到認可，評價的主體也就稱不上公正�，F代公共行政管理，績效考評應根據行政機構階層性和公共管理的內容綜合考慮，如果針對組織內部管理需要和工作目標實現，考評主體應有行政機關組織本單位的全體公務人員進行考評，或由上一級行政機關組織下一級機關的全體工作人員進行考評。如果針對組織外部公共管理與服務的社會效果進行考評，那么行政機關應根據服務對象確定考評的社會力量，通過有效的考評網絡建設，把服務的社會對象組織成為參與績效考評的廣泛力量。在對績效考評時，使評定主體的力量能夠勝任績效考評的專業化、廣泛化，實現考評主體和力量分布的科學化，防止由于考評主體組織力量薄弱和人為違反隨機原則對組織建設科學化的影響，從而導致評價主體對考評結果的影響。
第二步，績效示標體系設計。確定了考評主體，考核內容的設計變得尤其重要。其原因是它要實現評價激勵功能，內容要反映公共行政目標，發揮績效示標主旨的引導功能；要考慮評價診斷改進功能，內容要體現公共機關的職能，發展好和利用好績效示標的調整導向；要兼顧評價的溝通與民主作風，內容要體現公共管理的社會環境，注重績效示標的可行性和技術性�？冃緲嗽O計是一項系統性、技術性要求很強的科技項目，服務于公共行政管理，作用于公共部門對資源、投入、支出和效果的監測和考評。
因此，現代公共行政績效示標的設計一定要建立在經濟因素、政治因素、文化因素和社會因素全面兼顧的考量基礎上。在經濟因素方面，把經濟與效率納入示標設計，講求成本與投入的比率，激勵節約行政成本，提高工作能力和工作效率。如行政成本人均開支、居民人均純收入等。在政治因素方面，把民主與民權體現到示標設計中，講求制度政策產品對公共行政的貢獻。如轄區領導干部權力腐敗率，可從反面監測與考評。在文化因素方面，把文化與文明融入示標設計，因實施公共行政的范式原則不同，示標設計的特點會不同。如“經濟人”與“行政人”不同的行政文化，嵌入示標考評的側重點會有所不同。前者多突出市場機制下的平等與經濟利益，忽視了政治利益；后者多強調法制下的平等和政治社會地位，彰顯公民“維護公共利益的道德人”和“公共人人格”。在社會因素方面，把公平與正義列為示標設計起點，把質量和社會效果指標作為考查的內容，強調的是公共行政服務質量和社會滿意度。如社會福利覆蓋率、社會治安滿意度等。同時，績效示標設計要體現歷史性和現代性，用現代公共管理目標去引導和激勵公共行政管理上水平、職能有改進，用歷史目標、現代社會環境來修正和調整現在的目標，在績效考評中，用技術示標溝通、凝聚公共部門。如對一級政府年終績效考評，它的績效示標體系設計要以歷史為基礎，根據時代需要、職能轉變設計出考評示標。
第三步，績效考評目標分解。在公共行政績效示標體系設計好后，相當于績效計劃和公共管理總目標制定結束，下一步落實的關鍵就在于考評目標的分解。由于“目標分解屬于部門內部管理，”⑥因此，考評目標分解應在部門內部進行，以便劃清行政責任。示標設計體系是從行政職能與公共服務的整體方面進行考評，而考評目標分解是對示標整體各項目的細化，是對績效考評目標可測量的技術設計與責任劃分。績效考評目標分解不同于定性檔次的測評，而是以可計算、能量化、分任務、定責任人為特征。具體技術包括績效目標、績效測度、績效指標、負責人四個方面�？冃繕耸强荚u示標展現考核項目的內容，是制定績效測度的依據。而績效測度是對績效目標進行分解和細化后的子目標。而績效指標是對績效測度考查的數量表達，它與績效測度一起把績效目標轉化為可量度的考評示標。每項績效測度對應一個公共行政負責人，其負責人同該績效測度、績效指標一起構成一個示標項目的任務分解�？冃y度、績效指標、績效責任人分別用來實現績效目標的量綱和量化，績效考評數據的收集與記錄以及績效責任劃分。
第四步，績效過程管理與考評。根據管理成果記錄和績效監測得到的考評數據，判斷績效目標是否脫離實際，以便及時矯正績效目標，以及調整和補充示標項目來彌補舊考評范式和內容的欠缺，努力實現績效考評的科學化和合理化。通過績效監測和績效測評，完成績效測度的指標數據，然后根據歷史連續的績效指標和計劃指標，判定績效完成情況，是未實現計劃目標，還是比歷史攀高。通過對比，對績效作出評價和分析。
第五步，考評報告的信息利用。績效考評的落腳點是績效考評信息利用。一般有三種情況，第一種作為績效獎懲的依據。這是傳統做法，也是年終機關考核表彰先進，鞭策后進的依據。通常以工資和獎金來激勵公共行政效率和效益。第二種作為公共權力擴大的依據。對于公共部門，因績效管理有方，績效成果顯著，在考評激勵功能下，往往公共部門會獲得更大的管理自主權，擁有更大的發展空間，有馬太效應。第三種作為診斷與指導的依據。不僅把考評信息作為排行榜或榮譽的依據，而且作為分析績效薄弱點及差距的依據，以便找出問題和導致差距的原因，從而為改進公共管理提供針對性解決辦法。
四、結論
公共行政的目的是謀取社會整體利益，以提供優質的公共產品和周全的服務來滿足社會公共需求，而公共行政績效考評是敦促行政活動按照既定目標盡心盡力地履行好管理社會公共事務并對職責效果進行考核評價�！啊竦谝弧脑瓌t是公共行政的核心原則�！雹呷绾翁嵘竦纳鐣魅烁�、存在幸福感，是公共行政面臨的課題。公共行政績效考評是推進公共行政提供優良公共產品和優質公共服務的最有效的辦法。以科技哲學的致思范式和方法論為指導，把績效考評定位在一項系統工程和民生工程來對待，在具體操作過程中努力實現績效考評的科學性和社會性。同時，發揮績效考評的激勵和價值引導功能，促進現代公共行政治理上水平。
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