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退耕農民生計問題的調查報告與思考
**縣自2000年啟動實施退耕還林工程以來，已累計完成坡耕地退耕還林12萬畝，其中經濟林3.45萬畝，生態林8.55萬畝。涉及全縣12個鄉鎮155個村，5.3萬戶。如何引導農民在改善生態的同時，加快培育和開發穩定增收致富的產業，妥善解決農民的生存發展大計，促進生態與經濟協調發展，已成為擺在各級政府和廣大農民面前一個緊迫而重大的問題。日前，縣委辦、縣林業局組成調研組，選擇不同地區、不同類型的退耕還林鄉鎮、村和農戶，就此問題進行了專題調研。
通過調查，我們認為退耕還林工程的實施，一方面對改善三峽庫區的生態環境、調整農村產業結構的確產生了顯著的積極作用。另一方面又制約、影響了農民的長遠生計和農村經濟發展。調查發現，一旦國家停止錢糧補助，退耕還林地區農民的生產生活將面臨嚴峻挑戰。突出表現在以下六個方面：
一是耕地大量減少，農民基本生活難以保障。
退耕還林工程實施4年來，全縣有12萬畝農田停止耕種，對糧食生產產生了很大沖擊，全縣糧食產量下降輻度較大。盡管目前在國家補助期內，農民的生活沒有受到大的影響，但是一旦停止糧食補助，農民的基本生活將十分困難，尤其是退耕面積較大的村和極少數“全退戶”。如**鄉**村一組，已實施退耕還林1154畝，占耕地總面積的80%，目前人平占有耕地不足0.6畝。**鄉*村農民鄭之漢，一家3口人，實施退耕還林后僅剩1畝耕地，人平只有0.3畝田，一旦停止補助，基本口糧將難以保證。類似情況盡管所占比例不大，但卻是非常嚴重的隱患。
二是種植的樹種效益偏低，農村經濟發展的潛力不大。
此類問題突出表現在中高山地區。據調查，低山地區退耕種植柑桔、茶葉的，補助期滿后絕大多數能產生較穩定的經濟效益，農民生計基本不用操心。但是中高山地區種植的板栗、銀杏、杜仲以及其它生態林樹種，由于林業生產的周期長、見效慢，加之市場疲軟，很難發揮出應有的經濟效益。如**鄉四年共實施退耕還林6700多畝，種植銀杏面積達5514.5畝，目前基本沒有任何經濟收益。據當地干部和群眾預計，至少還要15年方能開始收益。據統計，全縣退耕還林除2.3萬畝柑桔、0.5萬畝茶葉外，其它大多數是此類情況。
三是部分工程質量不高，限制了收益預期的空間。
在工程實施時，沒有堅持圍繞全縣農村產業結構調整的總體思路，集中精力發展主導產業，樹種選擇過多過濫，不利于形成農村經濟支柱；沒有按照科學引種的程序和要求進行引種試驗，直接用于大面積栽植，導致適應性差，苗木生長緩慢。如磨坪鄉引進的佛手系列銀杏品種，**鄉引種的石榴，到底能否產生經濟效益，至今還很難說；沒有實行綜合開發，林地資源未得到充分利用。由于工程實施的質量不高，難以滿足農民對退耕還林的效益需求，同時也從一定程度上影響了他們加強退耕還林管理的積極性。
四是后期管理不善，影響了樹苗的正常生長。
除柑桔、茶葉和部分板栗等經濟林外，相當部分農民認為“還生態林是為國家栽樹”，退耕還林后沒有進行撫育管理，任由樹苗自生自滅，少數農戶還把退耕地當作放牧牲畜的場所。加之近幾年的工程建設任務較重，各地的主要精力都集中在建設上，沒有及時搞好技術指導和跟蹤服務，農戶普遍缺少實用技術。由于后期管理不到位，直接限制了工程經濟效益的正常發揮，導致農民難以從退耕還林中得到回報，對全縣廣大以土地為生存支柱的農民來說，無異于雪上加霜。
五是林副產品銷售困難，退耕農民的現實收益減少。
退耕地上生產的林副產品由于缺乏健全的銷售網絡和穩定的市場，導致難以變成商品，直接制約了農民的現實收入。我縣**鄉生產的銀杏茶，應當說是一個合理利用現有資源，提高退耕農戶現實收入的好產品，但是苦于銷售市場未能打開，至今仍處于小打小鬧階段，沒有形成規模。2003年僅產干茶500公斤，收入1萬元，該鄉的銀杏葉綜合利用率不足10%。
六是政策補助期限偏短，不能滿足工程要求。
國務院[2000]24號文規定“退耕還經濟林的補助5年，還生態林的補助8年，以后根據情況，需要多少年就補多少年”。我縣地處三峽大壩庫首，生態區位十分重要，實施退耕還林保護三峽工程生態安全的政治需要，勢在必行。但根據目前工程現狀和苗木生長情況，在現行補助政策下，5-8年內絕大多數將無任何收益。
造成上述問題的原因，從客觀上分析：一是退耕還林是一項創造性工作，缺乏成熟的經驗，國家政策存在逐步完善的過程。加之我縣是全國退耕還林試點，2000年實施時按以前的分類方法將大量板栗、銀杏、杜仲、茶葉等納入經濟林上報，與現行的退耕還林政策相比，減少了3年的政策補助；二是由于鎮村機構改革和換屆，人員變動頻繁，領導精力分散或對退耕還林工作不熟悉，影響了工程的組織實施。從主觀上分析：一是思想認識不統一，對退耕還林的意義認識不夠，對做好退耕還林工作、解決退耕農民長遠生計的難度認識不足，工作措施不力；二是缺乏統籌考慮，抓住當前補助錢糧的大好時機，致力于培植新的穩定的經濟增長點的意識不夠。沒有用市場的觀念、長遠的觀念去分析形勢、解決問題；三是缺乏積極引導和服務。在政策宣傳、技術指導、培育市場等方面研究不夠；四是沒有形成活力，未能很好地發揮各部門的職能作用，農業項目的捆綁投資不夠。
切實解決上述問題，需要從以下幾個方面開展工作：
一、實行林下開發，培育后續產業。
加強對全縣已實施的12萬畝退耕還林的開發利用，是解決退耕農民生計問題的關鍵。借鑒外地成功經驗，結合我縣實際，建議從以下兩個方面加強林下資源開發：一是實行林果、林特間作。除堅決禁止種植糧食作物外，凡是能產生經濟效益的都可種植。提倡在退耕還林地內加大造林密度，種植其它經濟樹種，實行多模式配置、立體經營，使農民有一個好的收益預期并最終實現效益最大化;二是推廣林下種草。建議在退耕地內種植黑麥草、百喜草等適宜的多年生草本植物，以草養牧，推動養殖業的發展，解決農民生計問題。在推廣林下種草的工作中要注意把握好兩點：第一，草種不能過多過濫，全縣以2—4個草種為宜；第二，要注重培植養殖大戶。
二、加大跟蹤投資，搞好綜合開發。
退耕還林只是一項基礎工程，是促進農村產業結構調整，推動農民脫貧致富的切入點，只有把農田水利基本建設、土地整理、扶貧開發、能源建設等所有面向農村的投資項目統籌結合起來、綜合開發，才能確保退耕農民的生產生活條件逐步改善、生活水平日益提高。在今后的農業項目安排上，要重點向已實施退耕還林的地區傾斜。要加強基本農田建設，提高糧食單產；加強農村能源建設，解決生活用能；加大生態移民力度，通過搬遷開發幫助農民脫貧致富。同時，大力發展反季節蔬菜、訂單農業等適銷對路的農業產業，增加現實收入，解決退耕農民的后顧之憂。
三、強化技術指導，進行品種改良。
解決農民的生計問題，必須以鞏固現有造林成果為基礎。通過近十年的努力，全縣板栗種植面積已達到6萬畝，銀杏種植面積也在2萬畝以上。對現有的板栗樹、銀杏樹進行高枝嫁接、改良品種，是當前的一項重要任務。縣委、縣政府應加強對此項工作的領導，明確各職能部門的責任，落實相應的機構、人員和經費。縣財政安排專項改造資金，扶持板栗品改工作。要建立優質種源基地，與有關科技人員簽訂承包合同，實行技術承包，品改驗收后兌現工資報酬。同時，充分發揮農村土專家、田秀才的作用，在有退耕還林的村確定一名技術員，財政給予適當補貼。
四、培養營銷大戶，扶植龍頭企業。
加強林特產品加工、銷售市場的培育，是解決退耕農民生存和發展大計的根本保障，也是全縣農業產業化建設的重點和瓶頸。只有把市場打開了，農民生產的東西才能轉化成商品，才會增加貨幣收入，我縣的農業產業化建設才會步入積極、健康、快速發展的軌道。要整合全縣的板栗資源，建立統一的銷售網絡，對板栗銷售大戶予以重獎。要積極扶板栗、銀杏龍頭加工企業，實行“公司＋基地＋農戶”的組織形式，搞產業化經營，帶動工程區的農民脫貧致富。在條件成熟的情況下建設板栗冷貯倉庫，解決板栗難以貯藏的問題。
五、發展非農產業，轉移農村勞力。
我縣人多田少，人地矛盾本來就十分突出，退耕還林的實施使可耕種土地進一步減少。因此，解決退耕還林工程區農民的生存發展問題必須走外延式發展道路。通過加快小城鎮建設，大力發展打工經濟、旅游經濟、工業經濟等，促使農村勞動力向二、三產業轉移，減輕農民對土地的依賴程度，實現農村“減員增效”。要加大對農民進城務工人員的技術培訓力度，使他們掌握一至二門農業技術以外的謀生技能，同時加強對外出務工人員的引導和支持，營造寬松的就業環境，解除務工人員的后顧之憂。
六、積極反映問題，爭取政策扶持。
目前，國家正在對退耕還林停止補助后農民的生計問題進行調研，我縣應通過多種渠道積極向上反映，爭取更大的政策支持。一是爭取適當延長國家錢糧補助年限；二是爭取適當加大經濟林的比例；三是爭取國家加大對退耕還林工程區農業建設項目投資，擴大農村最低生活保障覆蓋面，以解決農民基本生活，維護農村穩定。
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