西南地區經濟與金融生態發展狀況調查報告

　　2016年第三季度我國GDP同比增長6.7%。8、9月的部分指標有轉好跡象，中、西部地區前三季度基礎設施投資分別增長23.6%和32.7%，比去年同期提高0.7和7.8個百分點。但當前國內實體經濟所面臨的“三期疊加”的下行壓力仍在加大，經濟增長的內生動力是否恢復，經濟是否觸底反彈難以預期。從基礎設施投資占投資的比重、投資的效率，以及地方政府負債和投資能力來看，基礎設施大規模擴張的空間與條件有限。房地產在庫存依然較大，同時制造業投資順周期的特點也愈發明顯，自發性和自主性投資的可持續性不被看好。本文選擇對經濟較快發展的我國西南地區某地市(州)的經濟和金融生態狀況進行考察，發現政府投資驅動發展的特征更明顯，傳統優勢產業升級乏力而較強的路徑依賴，戰略新興產業尚未發展起來。此背景下的地方房地產的去庫存壓力驟增。與此同時，平臺公司長期債務比例大，實體化轉型緩慢，地方政府因此面臨較大財政壓力和債務管理壓力，地方金融生態也出現惡化。因此，本文認為：在經濟下行壓力增大的大環境情況下，我國西部欠發達地區與其一味深化政府投資驅動、競相提速經濟增長，莫如深入挖掘當地經濟資源稟賦，對傳統產業優化升級，把握產業未來發展;深入把握實體經濟(房地產及其他產業)與金融生態的深刻內在聯系，優化金融結構，降低融資成本，化解金融風險;妥善把握政府與市場的關系問題，提高債務與資本管理能力，撬動社會資本，恢復經濟發展內生動力。

　　經濟與金融生態面臨嚴峻形勢

　　房地產去庫存壓力大，開發與個人抵押貸款增速下降明顯

　　在房地產進入高庫存階段，市場分化加劇，西部不少城市的房地產投資增速大幅放慢，甚至進入負增長。 據國家統計局數據， 2015年貴州、云南、寧夏等西部省份的房地產投資增速大幅度持續下降，房地產供大于求的矛盾不斷加劇。西部地區房地產價格偏低的同時，住宅新開工面積也在下降，其中云南、貴州、重慶、四川分別為-38.4%、-19.8%、-18.9%和-16.9%。

　　作為西南某省的二線城市，該市的房地產產業發展反映出西部地區經濟發展現狀。該城市目前城鎮化率僅為38.2%，比全國、全省平均水平分別低16.6和8.3個百分點，但近幾年房地產業由于投資開發放緩，有效需求下降等因素影響，也面臨較大的.去庫存壓力。2014年某市商品房空置面積30.56萬平方米，其中空置1～3年的為19.42萬平方米，占比63.57%。2015年某市土地供應總量為8811.62畝，是“ 十二五” 期間最低水平， 較上年(16983.84畝)下降了48.12%。 2015年全市房地產開發施工面積達1 1 5 3 萬平方米，較上年(1334萬平方米)下降13.57%。截至2015年11月，房地產開發貸款余額(37.30億元)與房地產開發貸款新增額(僅5.84億元)，較上年同期增速均明顯下降。由于市場不景氣和融資約束，一些開發商守地不開發，造成土地閑置和資源浪費。同時，從需求角度看，2015年個人住房抵押貸款為101.02億元，新增額為11.79億元，較上年同期增速均明顯下降�？傮w上，供給過剩和有效需求不足，造成了房地產高庫存，可能需要較長時間消化。這種情況也給地方經濟、財政與銀行金融體系帶來了較大的風險壓力。

　　金融抑制下的銀行抽貸、壓貸，企業融資難普遍存在

　　該市也存在本地法人金融機構數量少、融資渠道窄的約束，直接融資比例明顯偏低。目前該市有6類16家銀行業金融機構，全國性股份制商業銀行分支機構相對較少，本地法人金融機構少，實力弱，支持力度非常有限，非銀行金融機構，如信托、租賃、典當、保理等業態也較為缺乏。小額貸款公司、融資擔保機構的實力偏弱，運營能力難以為繼。融資擔保公司運營困難。全市11家融資擔保公司中，僅剩兩家政策性擔保公司還在維持業務運營，其他9家民營擔保機構由于代償風險加劇，流動性約束，或者銀行業金融機構中止業務合作等原因而處于停業狀態，兩家政策性擔保公司也因為代償壓力加大而難以繼續擴大業務規模。總體上看，存在信貸融資規模偏低，特別是大量中小微企業獲得信貸融資非常困難，而且融資成本較高，目前全市大中小企業銀行綜合利率7.83%，加上擔保、評估、保險等其他支出后，綜合融資成本平均為12%左右。

　　銀行信貸不良驟升，涉農保險發展緩慢

　　銀行貸款不良率明顯升高。從銀行業貸款數據來看，截止2015年10月,全市信貸資產不良率為5.33%，不良貸款與不良率仍然存在雙升的勢頭，大中小微型企業的貸款不良率均處于較高水平。其中，涉農企業經營困難，農業企業壞賬風險集中爆發。如農發行某某分行各項貸款余額在2015年11月末為107.91億元，較年初增加25.9億元，不良貸款15.93億元，較年初增加12.14億元，不良率14.76%，較年初增加10.14個百分點，不良率和不良貸款余額均居全省第一，導致大型銀行該市的分支機構信貸權限被上收，農合機構與部分擔保公司停止合作，影響了涉農信貸投放。同時，農村金融服務深度和廣度不足。農村信用社仍存在產權結構、管理體制與運營機制方面缺陷，并且資本嚴重不足、不良資產包袱過重，服務功能有限。

　　另一方面，保險意識薄弱也制約著農村經濟社會運轉。某市保險業既涵蓋了農作物保險、生豬等養殖保險、檸檬保險、檸檬價格指數保險等服務“三農”險種，穩定農業經濟發展;還開發出農村家庭財產保險，森林保險，農村小額人身保險，學生意外醫療保險，為農村社會安居樂業提供了保障。然而農村群眾風險防范、風險轉嫁意識不強，保險知識欠缺，投保意識不夠，還需加大宣傳引導，啟發投保意識。

　　平臺公司實體化轉型困難，財政撥付壓力大

　　近年來，隨著地方政府債務問題加劇，將融資平臺公司政府融資功能剝離，進行市場化、實體化轉型是新的政策要求與發展趨勢。目前，該市各融資平臺公司轉型中普遍存在以下問題和障礙：一是為了使該市融資平臺公司正常運轉和發揮融資功能，地方政府向融資平臺公司注入特殊辦理的土地、公益資產、特許經營權等資產，如城市道路、公園、橋梁等，以滿足其項目建設評估需要，但經營性、可抵押資產少。就該市情況而言，截止2014年底，市屬國有企業(大部分為融資平臺公司)資產總額雖高達412.93億元，但總資產周轉率僅為0.02，凈資產收益率僅為0.15%，營業利潤率為-6.76%，成本費用利潤率4.79%。以城市建設投資有限公司為例，公司現有的76.64億元資產中，唯一有收益可作抵押物的有效資產只有在某某燃氣公司的10%股權(賬面價值為188.9萬元)，占總資產0.03%，占凈資產的0.06%。其余都是不能變現、不能實現經營收益也不能作為融資抵押物的無效資產。其他幾家融資平臺公司也面臨資產流動性低的問題。二是融資平臺公司治理不規范。市級六大投融資平臺企業，多沿用管委會代替董事會行使大部分職權，又不履行企業決策層的職責。部分市級國有企業出于融資需求，雖然建立了董事會、監事會，但企業董事會、監事會與經理層高度重疊，未形成科學的決策機制和有效的監督機制。公司的管理層選拔機制和薪酬機制也亟待市場化改革。三是政府融資平臺信貸政策收緊，融資項目資本金不足。近年來由于政策調整，融資平臺公司從銀行金融機構新增信貸融資面臨困難。根據銀行融資要求，融資項目資本金至少不低于項目總投資的20%，融資平臺公司經營活動產生的經營收益非常少，項目資本金基本只能靠財政撥付，而市財政資金較困難，造成項目資本金也難以落實，企業的再投資能力不強。

　　財政資金使用效率低，地方債務風險較大

　　一是財政投入機制創新不足。目前某市財政支持企業以補貼和獎勵等形式為主，未能更加充分發揮財政資金對于社會資本的杠桿和引導作用，即產業基金、創投基金、PPP基金等專業化規�；�利用社會資本的機制和機構沒有成立，也缺乏財政支持的金融風險防范基金制度化機制。二是財政資金有機整合不夠。如該市涉農資金在各部門和各層級間存在重復設置、分散使用和多頭管理等問題，導致資金使用缺乏效率和效益，不能集中高效解決制約“三農”發展的關鍵問題。在歸類、協調部門、制定規則而有機整合資金后，通過集中支持某類農業任務和建設，可以發揮更大作用，也會減少部門扯皮和尋租情況。 三是財政與金融互動機制效率不高。目前，財政資金還沒有在金融機構關注的風險共擔機制方面發揮重要作用。財政對于金融機構的獎勵，對于調動金融機構服務于實體經濟的積極性是否有效尚待觀察。此外，在銀行等金融機構非常關注的PPP基金等方面，財政資金還沒有發揮引導和放大作用。如何調動金融機構增大對實體經濟金融供給是兩者合作機制的核心問題。四是財政資金監管尚未強化績效管理理念，對規模較大、關注度較高的資金沒有進行重點績效評價，評價結果與項目資格和資金安排沒有直接掛鉤。業務主管部門和資金使用單位責任亦需強化。

　　地方政府債務風險增加。從2011～2014年，某市政府債務余額從134.99億元連續增至345.56億元，債務率也從56%增加至97%。政府債務中，一般債務157.50億元，專項債務188.06億元。除銀行機構貸款外，債券82.27億元，BT模式負債139.26億元，信托融資負債16.7億元，融資租賃負債8.53億元。后三者屬于表外的“影子銀行”系統，融資共計164.49億元，占比達47.60%，其中BT融資額的過高也表明企業墊資程度之大。隨著房地產業去庫存壓力增大，某市土地的收儲與供給對于政府收入的增加的貢獻將明顯減少，未來該市面臨的政府債務壓力較大。

　　原因分析與探討

　　西部地區產業結構不合理。一是經濟新常態下，產業結構區域分化特征更加明顯，西部地區產業的粗放化和單一化特征明顯。與東部地區不同，西部地區優勢產業以資源密集型工業為主，呈現出低端化、高投入、高消耗等特征;西部資本密集型行業的競爭優勢主要集中在中低技術的礦產資源深加工行業。 同時，除重慶成都等區域核心城市外，戰略新興產業處于起步階段，沒有產生產業集聚規模和輻射效應。環境成本的上升和能源結構的調整也對東部和中部相關產業的梯度轉移構成障礙和挑戰。二是產業低端、單一導致區域經濟金融風險驟增，人口的區域集聚效應差，西部房地產面臨更大的去庫存壓力，鄂爾多斯(600295,股吧)“空城化”就是一例。三是經濟好轉不能依賴投資力度的加大和房地產投資的反彈，央行寬松貨幣政策效率正在遞減。一段時間以來，寬松的貨幣政策導致各地房地產庫存的膨脹以及價格的暴漲，西部地區也在此過程中通過國有銀行體系將信用短時間擴張至房地產以及其具有資產優勢的傳統產業，從而加劇了產能過剩、房地產庫存高的矛盾，自發性、主動性投資持續低迷。

　　西部地區金融生態更加脆弱。一是西部欠發達地區金融抑制特征明顯，往往面臨本地法人金融機構數量少和渠道窄的約束，融資難融資貴的問題比較突出。二是金融結構不合理。由于地方企業一般資質不夠高，地方又缺少提供專業服務的證券類機構，進入資本市場比較困難，導致直接融資比例明顯偏低，融資成本高企。三是對銀行依賴性加劇地方金融風險。欠發達地區企業習慣性依賴傳統的銀行業機構進行信貸融資，但在當前宏觀經濟風險持續釋放的壓力下，銀行業金融機構收緊信貸，尤其是轄區外銀行抽貸、壓貸較多。政府力量難以獨撐投資驅動快速發展。一是政府“家底”(財政收入)有限，與金融互動機制尚未有效建立，資金杠桿作用未充分發揮。二是政府內嵌“融資”功能，難以減負。政府傳統的資產注入包裝方式造成融資平臺公司的財務報表中凈資產量非常大，但能抵押變現、產生現金流的有效資產普遍不足，成為融資平臺公司市場化和實體化轉型的最大障礙。三是平臺公司政企不分。融資平臺公司長期在政府體制框架內運作，是政府融資的重要平臺和抓手，政企不分現象非常普遍，現代企業制度遠未建立。四是存量債務較大，“龐氏”風險顯現。政府融資平臺公司承擔著基礎設施建設的重任，多年的債務積累使得融資平臺公司債務負擔重，同時不斷新增債務，造成其“借短還長”、借新還舊現象普遍，償債風險較高。除此以外，在當前宏觀經濟下行，信用風險積聚的環境下，政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務可能引發債務代償風險。

　　政策建議

　　在結構轉型升級和供給側改革不斷推進背景下，西部欠發達地區的金融生態在支持實體經濟中面對諸多問題和挑戰，需要在如下方面加以規劃和改進。

　　首先，優化地方金融結構。一是采取多種措施激勵，促進銀行業金融機構擴大信貸投放，改善金融服務。加快推進重大投資項目規劃建設，增強對全國性銀行機構資金運用吸引力。對于銀行業金融機構開展中小微企業與“三農”融資服務，提供必要風險補償;強化銀企溝通服務網絡平臺建設，實行金融例會制度，建立銀行、企業、政府三方合作長效機制，改善銀企之間信息交流靠性與準確性，克服信息不對稱問題，降低交易成本。二是貫徹國發[2015]43號和國發[2015]74號文件精神，地方政府通過適當新增預算，為政策性擔保機構增加資本金，切實提高擔保機構信用能力，健全法人治理結構，完善市場化運作體制機制，提高專業經營與風險管理能力，重點服務于中小微企業和“三農”領域。同時，探索市級財政與區縣財政共同出資在各區縣設立政策性擔保機構，通過股權與再擔保業務紐帶，形成覆蓋全部縣域和重點鄉鎮的政策性融資擔保體系。三是建設多層次資本市場，擴大直接融資規模。關注新三板市場發展，發展地方性產權柜臺交易市場。根據發展規劃和產業調整政策，吸引有實力的證券機構到本地設立分支機構和開拓業務，組織本地重點企業了解資本市場，篩選優勢骨干企業建立上市(及掛牌)后備庫。積極推進符合條件企業發行公司債券、企業債券、中期票據、短期融資券，申請綠色企業債券和國家專項建設基金等。四是積極探索發展資產證券化業務，提高地方存量資產流動性，擴大融資供給能力。利用國家相關政策和自身資產特征，開發以基礎設施項目建設、房地產、汽車消費等相關存量貸款類資產證券化產品。

　　第二，優化產業結構。一是積極推進住房保障貨幣化，加快房地產去庫存。根據本地房地產市場庫存情況，合理規劃土地供給與房地產市場增量供給，合理控制公租房、定向安置房等各類保障性住房新建規模，積極推進住房保障貨幣化工作。進一步加大棚戶區改造力度，有效利用國家開發銀行等專項資金，積極推進拆遷居民貨幣化安置補償，消化本地房地產庫存。二是西部地區傳統產業的優化升級是未來發展的基礎。在“十三五”規劃發展戰略新興產業的同時，傳統產業的改造升級，加大傳統產業的創新投入也是應有之義。三是新常態需抓新機遇。“一帶一路”戰略發展機遇，以及創新驅動、消費升級、互聯網等發展趨勢為西部地區探尋經濟增長新動力(310328,基金吧)帶來契機和途徑。西部地區可以通過設立戰略新興產業投資基金、創業投資產業基金、綠色產業發展基金等整合社會資本，挖掘和建立比較優勢，謀劃產業未來發展。

　　第三，規范政府債務管理，加快融資平臺市場化轉型。一是加強地方政府債務限額與風險管理，舉債要遵循市場化原則，公開透明，強化約束。加快建立政府綜合財務報告制度，全面掌握政府各種負債、還本付息、資產與財政運行相關情況，編制政府資產負債表，為政府信用評級、資產處置、資產證券化等創新融資渠道奠定基礎。通過多渠道融資，合理控制融資成本，提高投資效率，合理規劃和控制債務規模，及時分析評估政府債務風險狀況，實時風險預警。二是加快推進融資平臺公司市場化轉型。資產歸類融資角度，對供水供氣、垃圾處理、污水處理等吸收社會資本參與公益性項目，政府按約定承擔特許經營權給予、財政補貼、合理定價等責任，不承擔償債責任;對難以吸引社會資本參與基礎設施投資項目，根據政策要求申請國家專項建設基金與開發性、政策性銀行融資;對需要舉債公益性項目，由政府按規定發債融資。平臺公司治理角度，要建立現代企業制度，完善法人治理結構，規范董事會制度建設和運行機制，按照公司法和企業章程規定落實董事會在重大決策、薪酬考核、選人用人等方面職權。三是建立地方國有資產經營管理公司，采取“管資本”方式，統籌國有企業產權、存量土地資源、標準廠房、交通、水利等基礎設施收益權，以及水務、燃氣、加油(氣)站、健康養老等公共服務資產，車站、城市廣告位經營權及文化旅游、交通運輸等城市經營性資產，將這些國有性質資產進行科學估值后注入國資公司。四是各融資平臺建立混合所有制，國有資產經營管理公司將相關資產作為政府股本注入融資平臺公司，結合平臺公司中原有國資委所控存量資產，成為控股股東，引入社會資本，優化平臺公司資產結構。五是財政金融聯動，撬動社會資本。通過財政資金引導啟動，在城鎮基礎設施建設方面，匯集財政資金、融資平臺公司與社會資本，吸引銀行、保險等金融機構資金，引入既有相關產業基金(如國開城市交通投資發展基金)等，共同發起成立PPP投資基金，支持土地一二級開發、棚戶區改造和基礎設施等重大項目建設。

　　第四，防范金融風險，優化地區金融生態。一是對地方融資擔保機構、小額貸款公司等機構和業務統一歸口管理。健全地方金融業綜合統計和分析制度，逐步將各類市場主體納入監測范圍，優化整合地方金融管理權力清單，形成市場準入、日常監管、違規認定、風險處置權責一致監督管理體系。二是對具有區域重要性重點企業經營、市場、金融風險等采取動態跟蹤觀察，建立重大項目融資臺賬，及時向金融機構披露項目建設進展和資金使用情況，控制項目風險。三是完善金融風險預警、金融穩定監測指標體系，強化金融風險應急機制和防控預案，提升化解銀行信貸風險和處理金融突發事件能力。四是引導民間金融規范健康發展。積極審慎地探索發展民間借貸登記服務中心，集成地區金融生態相關信息，有序對接民間資金供給和需求。