地震災(zāi)區(qū)重建工作中的問題研究
一、災(zāi)后重建中的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與土地問題
（一）災(zāi)后重建中的主要土地供求矛盾
在我國經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，土地供給在相當長一段時期都是制約經(jīng)濟發(fā)展的重要瓶頸，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展與糧食安全兩者的權(quán)衡上，保障糧食安全是第一位的，這就使得非農(nóng)用地必須走以集約化發(fā)展提高土地利用效率的道路，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是解決城鄉(xiāng)發(fā)展中土地利用矛盾的根本路徑。成都地處成都平原，保護耕地與發(fā)展建設(shè)用地的矛盾一直就很突出。全市1.239萬平方公里面積，平原占40%多，山地約占37%，丘陵和水域占20%多。近年來，成都的城市建設(shè)和發(fā)展用地指標緊張，城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展空間受到限制。這次汶川大地震，使成都山區(qū)20多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體損毀，需要整體搬遷或異地重建，90多萬人住房損毀，需要異地重建，近600多戶企業(yè)廠房垮塌，需要占地重建，再加上為解決就業(yè)需要建設(shè)新的產(chǎn)業(yè)用地，初步測算需要增加用地數(shù)百平方公里，使成都的發(fā)展空間和用地矛盾進一步突出。“5.12”汶川大地震后，重災(zāi)區(qū)面臨災(zāi)民安置、居住房重建、產(chǎn)業(yè)恢復(fù)等一些系列緊迫任務(wù)，而這些任務(wù)順利完成的基本條件之一仍然是土地供給能否得到基本保障，在土地供求矛盾本來就很緊張的情況下，災(zāi)后重建的土地供求矛盾會變得更加突出。此次大地震后需著力解決的土地供求矛盾主要有：
1、農(nóng)村災(zāi)民居住房屋重建用地矛盾
汶川特大地震對成都市造成了較大的影響，其中，都江堰市、彭州市、崇州市和大邑縣等地受災(zāi)嚴重。截止6月3日不完全統(tǒng)計，全市因災(zāi)倒塌房屋102.97萬余間，受損房屋339.6萬余間。主要受災(zāi)區(qū)域在農(nóng)村地區(qū)，尤其是山區(qū)，災(zāi)后農(nóng)村居民安置與居住房屋的恢復(fù)重建任務(wù)十分艱巨。在農(nóng)村災(zāi)民居住房屋的修建過程中，如果均能在原址重建，則不存在居住房屋建設(shè)的用地問題，但實際情況是，除了一部分能夠在原址重建的房屋外，大量房屋原址由于山川地形的改變而已經(jīng)滅失，或者原址本來就處于地震災(zāi)害或次生災(zāi)害的潛在危險區(qū)域，而必須另行選址或異地重建，這就使得居住房屋重建中的土地供給矛盾突出起來。因為，在現(xiàn)行土地政策中的“占補平衡”原則下，一些已經(jīng)消失，或完全不能復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地的居住房宅基地，將無法獲得在新址重建的房屋建設(shè)用地指標。另外，一些涉及跨區(qū)域的異地移民安置重建還涉及對接收地的用地指標補償?shù)膯栴}。這些情況都將使居住房屋重建的用地矛盾突出起來。而這個問題如果不能得到解決，將直接影響災(zāi)后重建的進程。
2、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)恢復(fù)中的用地矛盾
此次大地震使成都受損農(nóng)田及農(nóng)作物播種面積達63.52萬畝，損毀林地40.8萬畝；67座水庫出現(xiàn)不同程度險情，渠道損毀100公里，受損832公里，550座提灌站受損，約30公里防洪堤毀壞；172處鄉(xiāng)村供水站受損，受損管網(wǎng)達2400公里，69萬人飲水受到影響。一些農(nóng)田由于地形地貌的改變而無法復(fù)耕，一些山區(qū)由于自然條件的惡化和道路、供水等基礎(chǔ)設(shè)施的嚴重破壞而必須在相當時期內(nèi)進行封山修養(yǎng)，以逐步恢復(fù)原有的自然生態(tài)環(huán)境。這些情況都構(gòu)成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地的實際損失，因而必須對原有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地指標分配進行調(diào)整。同時，在地震中失去承包地的農(nóng)戶也必須重新得到新的承包地，以解決他們的長期生計問題和獲得生產(chǎn)自救能力，這勢必會引起農(nóng)村原有土地承包格局的調(diào)整，有可能引起新的土地分配矛盾。
解決因土地損毀而產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)恢復(fù)與發(fā)展中的瓶頸制約問題，僅僅依靠對損毀土地的修復(fù)復(fù)耕是不夠的，因為有相當一部分損毀土地已經(jīng)不具備修復(fù)復(fù)耕條件，這部分土地是農(nóng)業(yè)用地的不可逆轉(zhuǎn)的損失。因此，還必須著眼于對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用地的集約化的利用，通過提高土地利用率和產(chǎn)出效率來彌補這種損失。而建立“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)科技示范園區(qū)”將是一條切實可行的路徑。通過建設(shè)“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)科技示范園區(qū)”，不僅能通過資本、技術(shù)等與土地資源的高度融合而提高土地產(chǎn)出效率，為災(zāi)區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的恢復(fù)發(fā)展提供基礎(chǔ)更高的平臺，同時，建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)科技園區(qū)過程中的土地經(jīng)營的市場化運作模式，以及其中涉及的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整方式等都將為更大范圍的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供經(jīng)驗。
3、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)重建的用地矛盾
此次大地震對災(zāi)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施的破壞是極其巨大的，成都全市供水設(shè)施受損417處，供水管網(wǎng)受損8748.1公里；國道、省道及縣鄉(xiāng)道路多處阻斷，道路受損2535.5公里，505座橋梁開裂受損，小漁洞大橋垮塌。在農(nóng)村，大量的生產(chǎn)建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施也遭到相當大程度的破壞，有67座水庫出現(xiàn)不同程度險情，渠道損毀100公里，受損832公里，550座提灌站受損，約30公里防洪堤毀壞；172處鄉(xiāng)村供水站受損，受損管網(wǎng)達2400公里，69萬人飲水受到影響。一些基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)重建需要重新選址，比如道路、橋梁等的改建，一些設(shè)施出于增強抗災(zāi)能力和提高設(shè)施運行功能的考慮，可能需要擴大用地規(guī)模和范圍，如水庫、水渠的加固、擴建等。這些都構(gòu)成了基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)重建中新的用地需求，在相當程度上是原有用地指標調(diào)劑所無法完全解決的。
4、工業(yè)產(chǎn)業(yè)恢復(fù)與發(fā)展的用地矛盾
據(jù)初步統(tǒng)計，成都全市工業(yè)企業(yè)受損4057戶，經(jīng)濟損失276億元。因企業(yè)停產(chǎn)造成間接經(jīng)濟損失129億元，重災(zāi)區(qū)的停產(chǎn)損失為60億元，波及區(qū)的停產(chǎn)損失為69億元。相對來講，由于成都工業(yè)企業(yè)大多集中在城市或城郊地區(qū)，其土地滅失的情況并不嚴重，工業(yè)產(chǎn)業(yè)的恢復(fù)主要是廠房、設(shè)備等修理重建，因而既有工業(yè)產(chǎn)業(yè)的恢復(fù)重建的用地矛盾并不突出。但對于重災(zāi)區(qū)而言，災(zāi)后重建是一個長期的艱巨任務(wù)，工業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是維系災(zāi)區(qū)重建的可持續(xù)發(fā)展的重要力量。災(zāi)區(qū)工業(yè)產(chǎn)業(yè)必須在原有基礎(chǔ)上得到更大的發(fā)展，才有可能為重建中提供持續(xù)的不斷增強的財政支持，才能為災(zāi)區(qū)勞動力的轉(zhuǎn)移安置提供有利的條件。而災(zāi)區(qū)的工業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要獲得相對較大的`工業(yè)用地指標規(guī)模，這也會產(chǎn)生新的災(zāi)區(qū)工業(yè)產(chǎn)業(yè)恢復(fù)與發(fā)展中的用地矛盾問題。
（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是解決災(zāi)后重建中土地供求矛盾問題的根本路徑
如上所述，在災(zāi)后重建過程中，農(nóng)村災(zāi)民異地安置或移民安置、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)恢復(fù)與發(fā)展、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)恢復(fù)與發(fā)展等都會涉及到用地矛盾問題，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是解決這些土地問題的根本路徑。首先，在成都市在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中提出的“全域成都”理念及采取的系列措施，為在全市范圍內(nèi)協(xié)調(diào)解決災(zāi)區(qū)災(zāi)后重建中的用地矛盾提供了堅實的基礎(chǔ)，為集全市之力支持災(zāi)區(qū)的重建工作提供了體制和機制保障。其次，成都市較早推行“三個集中”也為解決農(nóng)民安置、協(xié)調(diào)工農(nóng)業(yè)用地矛盾等問題提供了比較成熟的經(jīng)驗。成都市從開始實行的“推進城鄉(xiāng)一體化，建設(shè)社會主義新農(nóng)村”發(fā)展戰(zhàn)略的一個重要核心是推行了“三個集中”，其中，在使農(nóng)民向社區(qū)集中過程中，成都市通過政府統(tǒng)一規(guī)劃、政府出資修建等措施，興建了一批高質(zhì)量的農(nóng)民集中居住住房，特別是在成都一些城區(qū)修建的農(nóng)民集中居住房的質(zhì)量
、安全性和環(huán)保等指標甚至超過了城市中的一些商品房，這些農(nóng)民集中居住房在此次地震災(zāi)害中均經(jīng)受住了考驗。這說明，政府對農(nóng)民的集中安置對于建造農(nóng)民安居房屋不僅是有效的，而且也是可行的。成都市在修建農(nóng)民集中居住房方面規(guī)劃、資金籌集、修建等方面的經(jīng)驗將對農(nóng)村災(zāi)區(qū)安居房屋的建設(shè)提供寶貴的經(jīng)驗并進一步發(fā)揮作用。
二、成都在全市乃至全省災(zāi)民異地安置與工農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)恢復(fù)發(fā)展中的地位與作用
成都是四川的省會城市，其經(jīng)濟發(fā)展水平和城市化程度在四川全省首屈一指，在災(zāi)后重建中理應(yīng)在全省的抗震救災(zāi)中充當主要力量的角色。在災(zāi)民異地安置方面，成都有能力為其下轄受災(zāi)區(qū)市縣的災(zāi)民的移民提供條件，甚至也有能力為全省范圍的災(zāi)民異地安置提供相應(yīng)的條件。成都市在工農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的資金、技術(shù)、人才等方面的優(yōu)勢，將在成都市乃至全省的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)災(zāi)后恢復(fù)與發(fā)展中發(fā)揮重要作用。
但此次大地震涉及范圍、破壞程度等在我國都是空前的，成都市不僅面臨著其下轄的都江堰、彭州、崇州、大邑等區(qū)市縣的繁重的災(zāi)后重建任務(wù)，還需要為四川其他重災(zāi)區(qū)提供重建支持。僅靠成都自身的力量獨立解決災(zāi)后重建中的各種矛盾問題則明顯不足，一些問題，如災(zāi)民異地安置中的用地指標調(diào)劑、基礎(chǔ)設(shè)施重建與工農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)恢復(fù)與發(fā)展中新增用地指標的落實等問題，還需要依靠黨中央國務(wù)院通過全國范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌來加以解決。在解決重建過程中的用地矛盾問題上，中央在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的土地政策對成都的適當傾斜是十分必要的。
三、成都市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的土地政策需求
1．建議國務(wù)院及有關(guān)部門核減成都市耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積；允許成都市在市域范圍內(nèi)實行集體建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加掛鉤的原則，統(tǒng)籌安排使用集體建設(shè)用地。
2.增加產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地指標。加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展是災(zāi)后重建的重中之重，加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，才能保證災(zāi)區(qū)人民的安居樂業(yè)。建議國家在資金和土地兩方面支持成都建設(shè)產(chǎn)業(yè)集中發(fā)展區(qū)，如設(shè)立20平方公里的“國家級農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)”，以促進災(zāi)后現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新發(fā)展；設(shè)立25平方公里的“國家級產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中小企業(yè)發(fā)展示范園區(qū)”，通過發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，以增加就業(yè)崗位，緩解災(zāi)后的就業(yè)問題。
3.提供災(zāi)民異地安置和城鎮(zhèn)體系重建用地。這次大地震使不少城鎮(zhèn)需要整體搬遷或并入安全城鎮(zhèn)，一些縣級城市需要重新規(guī)劃新城建設(shè)，部分災(zāi)毀嚴重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要異地重建，接納災(zāi)害移民和生態(tài)移民的鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要適當擴建。據(jù)初步統(tǒng)計，成都市需新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地100平方公里，其中都江堰新城40平方公里，重災(zāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)易地重建40平方公里，接納災(zāi)害移民和生態(tài)移民的城鎮(zhèn)擴建20平方公里。
4、供給災(zāi)區(qū)功能規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)調(diào)整用地。建議國家支持成都的主體功能區(qū)規(guī)劃和工業(yè)集中發(fā)展區(qū)整合，為工業(yè)集中區(qū)、工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略后備基地、農(nóng)林牧產(chǎn)品生產(chǎn)基地和加工基地、綜合保稅區(qū)和保稅物流園區(qū)等的用地指標，幫助成都發(fā)揮特大中心城市的集聚和輻射功能，帶動整個四川省的災(zāi)后發(fā)展。
四、進行災(zāi)區(qū)移民安置的政策需求
由于此次大地震重災(zāi)區(qū)主要集中在四川沿龍門山脈斷裂帶的山區(qū)，包括四川阿壩州的紋川縣、綿陽的北川縣、成都的都江堰、彭州、崇州、大邑等，以及相鄰的陜西、甘肅的部分縣市，一些山區(qū)的地形地貌發(fā)生嚴重改變，自然與生態(tài)環(huán)境嚴重惡化，已經(jīng)不適宜于居住，因而需要對上述地區(qū)的災(zāi)民進行異地安置。目前還沒有針對地震災(zāi)區(qū)移民的專門條例可以遵循，國務(wù)院于9月1日起頒布施行的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》可以成為地震災(zāi)區(qū)移民的一個重要參照標準。針對地震災(zāi)害的特殊性，在《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》內(nèi)容的基礎(chǔ)上，對地震災(zāi)區(qū)移民的政策應(yīng)該進行如下調(diào)整：
1、盡快制定《地震災(zāi)區(qū)移民安置條例》，使災(zāi)區(qū)移民有法可依、有章可循；
2、建立國務(wù)院地震災(zāi)區(qū)移民行政管理機構(gòu)，負責(zé)全國范圍地震災(zāi)區(qū)移民安置工作的管理和監(jiān)督。縣級以上地方人民政府負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)地震災(zāi)區(qū)移民安置工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)；省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定的移民管理機構(gòu)，負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)地震災(zāi)區(qū)移民安置工作的管理和監(jiān)督。
在目前情況下，國務(wù)院和各級地方政府的水利水電工程移民行政管理機構(gòu)可以承擔(dān)起地震災(zāi)區(qū)移民管理工作的職責(zé)。
3、地震災(zāi)區(qū)移民規(guī)劃大綱應(yīng)在國務(wù)院移民管理機構(gòu)的指導(dǎo)監(jiān)督下，由省及以下的各級地方政府移民管理機構(gòu)根據(jù)（1）以人為本，保障移民的合法權(quán)益，滿足移民生存與發(fā)展的需求；（2）顧全大局，服從國家整體安排，兼顧國家、集體、個人利益；（3）節(jié)約利用土地，合理規(guī)劃工程占地；（4）可持續(xù)發(fā)展，與資源綜合開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護相協(xié)調(diào)；（5）因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃的原則編制施行。
4、依法批準的地震災(zāi)區(qū)移民建設(shè)項目的用地，應(yīng)當納入項目所在地的土地利用總體規(guī)劃。移民建設(shè)項目核準或者可行性研究報告批準后，項目用地應(yīng)當列入土地利用年度計劃。屬于國家重點扶持的移民建設(shè)項目，其用地可以以劃撥方式取得。
5、在《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》中征地補償標準的基礎(chǔ)上，適當提高標準，以培育移民的自我發(fā)展能力。征地補償費用應(yīng)在中央和地方各級政府之間合理分擔(dān)。
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