關于民間組織管理工作現狀的調研

　　隨著我市經濟的持續快速發展和政府改革的穩步推進，民間非營利組織迅速成長并日益壯大起來。他們在調動社會資源、提供公共服務、維護社會穩定、協調社會關系、促進經濟發展、創造就業機會等方面發揮著重要作用，特別是在扶助弱勢群體和開展各種公益性的社會福利服務方面，發揮著政府與市場所難以取代的積極作用。但是，在其發育和成長過程中也暴露出一些亟待解決的問題，制約著民間非營利組織的健康發展。下面我從民間組織的發展與現狀，近年來我們所做的工作以及存在的問題和建議等方面作一闡述，供調研組參考。

　　一、民間組織的由來

　　1996年，中央從完善我國社會組織管理格局的角度出發，決定把民辦非企業單位（當時的“民辦事業單位”）交由民政部門進行統一歸口登記。8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發出了《關于加強社會團體和民辦非企業單位管理工作的通知》，肯定了民間組織的作用，明確了民間組織管理工作的一系列方針和原則，提出了民間組織管理工作的任務。這一文件明確了民間組織包括社團和民辦非企業單位兩種組織，登記管理統一由民政部門負責。

　　1998年6月，在國務院機構改革中，批準成立了民政部民間組織管理局。10月，國務院發布了《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和修訂的《社會團體登記管理條例》。這兩個條例對社團和民非單位分別作了界定，確立了各自的組織特征和法律地位；規定了對社團和民非單位實行登記管理機關與業務主管單位雙重負責的管理體制和分級登記管理體制，同時明確了登記管理機關與業務主管單位各自的職責；完善了登記條件和登記程序，保障了社團和民非單位的合法權益；規范了社團和民非單位的基本行為，強化了以章程為核心的自律管理機制；明確了對違法行為和非法組織的處罰措施。至此，我國民間組織管理有了重要的法規依據，走上了日益規范化的道路。

　　按國務院《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，民辦非企業單位定性為：企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。

　　二、我市民間組織管理的基本情況

　　加強民間組織管理，維護社會和政治的穩定，促進經濟和社會協調發展，是民間組織管理部門的重要任務。我市現有民辦非企業單位3200多家（其中市屬民辦非企業單位282家），涉及教育、勞動、科技、體育、文化、衛生、民政、中介服務等多個領域，管理工作任務重、難度大。市民間組織管理局圍繞我市經濟建設，堅持培育發展和監督管理并重的方針，把工作重心從盲目追求數量轉移到提高民間組織的整體質量上來。在做好日常登記管理和年檢的同時，較好地貫徹了民政部、省民政廳有關文件精神，開展了全市民辦非企業單位自律與誠信建設活動和專項執法檢查，促進了民間組織的規范健康發展。

　　（一）抓好雙重負責、分級管理的民間組織體制建設。根據中央有關文件規定，民間組織管理實行登記管理機關與業務主管單位雙重負責的管理體制，按民間組織活動地域分級登記管理。登記管理機關負責對民非單位進行宏觀管理和執法監督，業務主管單位負責對民非單位進行日常業務管理。多年來，我們認真貫徹執行有關民非單位管理的政策法規，經常主動與業務主管單位溝通情況，各負其責、密切配合，切實加強了民非單位的管理。同時，嚴格按照分級管理的原則，該哪一級登記管理的由哪一級登記管理，明晰責任，該上交的上交，該下放的下放。

　　（二）做好民辦非企業單位年檢工作。對民非單位進行年度檢查是政策法規賦予民間組織管理部門的職責和主要管理手段，同時，也是我們掌握民辦非企業單位運轉情況、加強與民間組織聯系的必要措施。根據《暫行條例》的規定，每年年檢我們主要檢查民間組織的遵紀守法、照章（程）辦事、履行登記手續、財務管理和從事活動的情況。今年是對民辦非企業單位進行年檢的第三年和財務審計的第二年，針對不同情況，我們打破常規，采取了靈活的年檢辦法，區別情況分類對待，經與業務主管單位協商，分別牽頭召開了文化、科技、體育、綜合類民非單位年檢動員部署會議，統一發放了年檢材料、年檢說明和會計師事務所的“明白紙”。通過業務主管部門、登記管理機關和會計師事務所三家聯合講課的方式，將今年年檢的要求、報送時間和有關事項以及財務審計的情況等有關內容一一說明。對其他未開年檢會的民非單位，通過電話通知的辦法，逐一解釋年檢要求和內容。

　　（三）開展全市民辦非企業單位誠信建設活動。民間組織管理工作的原則之一就是抓培育發展，幫助民間組織建立自律機制，依法規范自己的行為，在章程規定的宗旨和業務范圍內開展活動。由于民辦非企業單位產生和發展的時間不長，相關的法律法規和配套政策還不夠健全完善，在發展過程中還存在一些問題，主要表現為：法制觀念淡薄，社會責任和社會公益意識不強，營利化傾向較重，內部管理制度不夠完善，組織行為不規范，自律機制不健全，信譽缺失等。為進一步促進我市民非單位健康持續發展，規范民非單位行為，提高民非單位社會地位，使其逐步走上法制化規范化的發展道路，根據民政部《關于開展民辦非企業單位自律和誠信建設活動的通知》精神和省廳的安排部署，我們在全市民辦非企業單位中開展了誠信建設活動。截至目前，已有100多家市屬民非單位響應了倡議，有的開展了多種形式的社會公益活動，誠信建設開展得有聲有色。

　　（四）開展民辦非企業單位管理專項執法檢查活動。民間組織管理的另一個重要原則就是抓監督管理，依法查處民辦非企業單位的違法行為，打擊非法民間組織，確保民間組織隊伍的純潔性，確保社會政治穩定。為營造良好的民間組織發展氛圍，根據國務院《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和民政部《取締非法民間組織暫行辦法》，自5月中旬開始，我們會同政策法規處、縣（市）區民政局，與有關業務主管單位密切協同，對全市進行了民非單位管理執法集中查處活動。共查處200多個民非單位，有效打擊了非法民間組織，進一步規范了民非單位行為，起到了教育、警示和威懾的作用，受到了社會各界和廣大群眾的好評。省、市多家媒體都進行了報道。

　　（五）舉辦民間非營利組織會計制度培訓班。為貫徹落實財政部、民政部“關于認真貫徹實施《民間非營利組織會計制度》的通知”精神和省民政廳民間組織管理局的統一要求，我們將于近期會同財政局對全市民非單位的會計人員進行一次新會計制度的培訓，確保民間組織健康順利發展。

　　三、存在的問題及建議

　　近年來，通過登記管理機關和相關部門的努力，基本理順了民辦非企業單位的管理體制，扭轉了統一歸口登記前政出多門、職責不清、管理無序的局面，初步建立了民辦非企業單位登記管理的政策法規體系，進一步完善了民間組織管理格局。但同時，也暴露了一些問題和不足。

　　（一）體制不完善，監督管理不到位。

　　20__年批準設立的市民間組織管理局是全額撥款的事業單位，隸屬市民政局，是全市民間組織的登記管理機關，負責全市民間組織的登記和年度檢查，監督民間組織活動，依法查處民間組織的違法活動和非法組織。對民間組織進行監督管理和開展執法活動是登記管理機關的一項重要職能。《行政許可法》實施后，雖然是登記管理機關但卻沒有執法權，缺乏行政執法的基本職能，難以做到依法行政，外出執法必須協同政策法規處一起行動，管理力量薄弱，監管不到位，矛盾突出。國家、省級民間組織管理局都是行政部門，青島市民間組織管理局也是行政部門，而濟南不是，管理起來難度較大。為確保上下對口，理順關系，建議編制部門將民間組織管理局的社團管理處和民非單位登記管理處兩個業務處并入市民政局，由事業編制改為行政編制，并成立專門的執法督察隊伍。

　　（二）法律法規不健全、政策環境不完善。

　　我國雖然制定了《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，但法規仍然不夠健全，現行登記管理條例在很多具體問題上缺乏明晰的界定和具體可操作性的規定。

　　一是立法層次比較低。民非單位綜合了社會服務的各個部門，涉及除生產、經營領域以外的全部行業，是一個龐大的社會組織。而有關民非單位管理方面的法規只有《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，且是暫行性行政法規，層次較低，缺乏應有的法律效力。如，《暫行條例》和《民辦教育促進法》比較，前者調整范圍大于后者，而效力卻低于后者，極不協調。

　　二是《暫行條例》滯后，問題重重。其一，《暫行條例》缺乏關于民辦非企業單位培育發展的具體政策措施。其二，《暫行條例》與《民辦教育促進法》在許多問題上不銜接、不統一。《民辦教育促進法》中規定所謂社會力量辦學指利用“非財政性教育經費”，與《暫行條例》有沖突之處。財政部頒布的《民間非營利組織會計制度》中關于非營利組織得不能有任何經濟回報的規定與《民辦教育促進法》規定可以回報、獎勵的規定沖突。其三，有關民非單位名稱的問題與教育、衛生部門的政策法規也存在沖突。

　　因此，建議盡快修訂國務院《暫行條例》或制定作為基本法的《民辦非企業單位法》，對民辦非企業單位的基本問題，如民非單位的設立、組織和活動、資產與財務管理、管理與監督、扶持與獎勵、變更與終止以及違法者的法律責任等，作出明確的規定，并在有關立法中加強對民非單位的調整，明確其法律地位。

　　（三）民辦非企業單位的界定不準確，缺乏科學的評估標準。

　　《暫行條例》將民辦非企業單位界定為“從事非營利性社會服務活動的社會組織”。這種非營利性活動的界定在實際工作中很難把握，沒有一個固定的標準，而且工商部門與民政部門對營利與非營利的理解不一致，管理沖突頻發，出現了工商行政管理部門查處民政部門登記的民非單位的現象。原因是民非單位的活動有了所謂的“收益”。民非單位無所適從，既不利于管理工作，也不利于民非單位的發展。事實上，區分營利與非營利的根本不在是否營利，而在營利如何分配。盡管國家在保證民非單位的“非營利性”的性質上，從宏觀角度給予了明確規定，但登記管理機關在履行職責時缺乏明顯針對非營利性的有效制度和具體標準，具體工作很難操作。因此，建議逐步建立科學性與可行性兼顧的非營利性評估機制，其中應包括健全的評估制度和詳細的評估標準。

　　（四）缺乏相應的優惠政策，阻礙民辦非企業單位的發展。

　　為確保民非單位的非營利性，國家規定，民非單位的盈余資金不得在成員中分配，只能用于事業發展，注銷后財產不得私分，必須全部用于社會公益事業。但國家又無與企業相區別的特殊優惠政策，投資者不能取得任何經濟回報，不享有資產所有權，導致了非營利性民辦機構和在工商部門登記的經營性民辦機構難以界定和區分，嚴重阻礙民辦非企業單位的發展。為促進民非單位的發展，必須有一定的優惠政策。建議盡快完善稅收、土地、社會保障等各項優惠政策。

　　（五）設置民辦非企業單位雙重管理體制存在不協調。

　　民非單位登記管理工作是一項社會系統工程。在當時的背景下，由于民非單位發展不平衡、自律性差、管理手段不足，單純的依靠業務主管部門或者登記管理機關都不能確保管理的效果。因此，當時條件下設置民非單位雙重管理體制是有積極意義的，發揮了好的作用。但是，隨著時代的發展，雙重管理暴露出來的矛盾和問題也越來越多，政策法規的不協調、不銜接，甚至沖突都嚴重制約了民非單位的發展。很多新興領域有社會需求的民非單位由于沒有業務主管單位，無法登記。《行政許可法》實施后，許多原來的業務主管部門沒有了許可權，有許可權的部門由于不允許收費，態度不積極，造成了一些民非單位沒有業務主管部門，無法按規定年檢。因此，建議適時調整雙重管理體制，由登記管理機關一家負責民非單位的登記和管理。