新時期農村土地流轉現狀調研思考
最近，我就全市農村土地流轉情況進行了專題調研。總體上看，我市農村土地流轉發展態勢良好，但存在的問題不容忽視，必須加大力度，規范管理，促進我市土地流轉健康有序發展。
一、當前我市農村土地流轉的現狀和特點
近年來，我市把積極推動農戶承包土地的經營權流轉，作為調整農業產業結構、發展現代農業和規模農業的主要措施來抓，取得了較好的成績。截止20xx年底止，全市農戶承包土地經營權流轉面積達98.37萬畝，占全市農用地總面積的10.7％；出讓承包土地經營權的農戶達到9.07萬戶，占全市農戶總數的12.91%，全市農村土地流轉呈現流轉形式多樣化、經營主體多元化、地區發展差異化的特征。
1、流轉形式多樣化。表現為轉包轉讓的比重最大，租賃次之，其余依次是入股和拍賣。一是轉包。這是一種短期的、季節性的流轉方式，一次流轉時間一般在一年以內。如茶陵縣煙稻產業區烤煙種植一般采用這種流轉方式，上半年烤煙種植大戶轉包部分農戶承包耕地種植煙葉，下半年由原承包戶繼續種水稻。轉包占全市農村土地承包權流轉總面積的36.24%。二是租賃。為目前我市承包土地流轉的主要形式之一。租賃期限一般在二年以上，耕地租賃不能超過承包期，"四荒"資源及林地租賃可達到30年，甚至更長。目前租賃占全市農村土地承包權流轉總面積的28.52%。三是"股份制"。也有叫股田制。承包農戶以自己的承包耕地經營權作為股份，融入合作社或農業企業，實行按股分紅；勞力參與生產，領取工資。承包農戶獲取股份分紅和勞務工資雙重收入。如攸縣網嶺鎮北坪村金嶺農民經濟合作社。全村24個組中20個組，450戶農戶、1600余畝連片耕地加入合作社。
合作社保證每年400斤稻谷/畝的最低保底收入返回給農戶，農戶還可以享受60%的合作社分紅。四是拍賣。村組將種植條件差，常年無人耕種的"四荒地"收歸集體，由集體統一連片重新開發，收入歸集體所有，開發后也可成片拍賣發包，這是丘崗地開發的主要形式。"四荒"資源、水面或原村級集體所有的土地使用權也是通過拍賣，拍賣期可達到50年或更長。五是托管、互換等其他形式達18.66萬畝，占18.97%
2、經營主體多元化。表現為農業生產專業大戶、農民專業合作社、農業龍頭企業和其他經濟單位成為流轉土地的受讓主體。一是專業大戶經營流轉土地。全市受讓100畝土地以上的經營大戶有359家，經營100畝耕地以上的經營大戶有97家，經營林地面積在1000畝以上的大戶有43家，農業生產專業大戶的流轉土地占總面積的11.8%。二是專業合作組織經營流轉土地。全市有146家農民專業合作組織參與了土地經營流轉。如攸縣大和諧農業生產服務專業合作社由11個村50名社員自愿聯合組建，擁有水稻種植面積3000畝，糧食加工企業3家，規模種植示范戶30戶，不僅壯大了合作社，也為出租土地的農戶人平增收近200元。三是農業加工企業經營流轉土地。全市先后有129家農業加工企業采取"公司+基地"的模式，積極融入農村土地流轉，經營受讓土地4.9萬畝，建設農業產業化基地。如醴陵市保豐農業發展股份公司以市農業局為技術依托，實行機械化操作，今年發展優質稻、瓜果、蔬菜1762畝，明年將擴大到3000畝，有力推動了農業規模經營發展。四是其他經濟主體經營流轉土地。由于工商企業參與農村土地流轉，初步形成了股份制企業和個體、私營企業等不同市場主體共同參與、投資農村土地流轉市場的格局。據初步調查，目前全市土地流入的家庭和工商企業、事業單位等達10萬多戶，涉及的農戶達到8萬之多。
3、地區之間的差異化。表現為經濟發展越活躍，農村土地流轉需求越旺盛，土地流入經營的形式越多，效益越高。首先是流轉規模差異明顯。從全市五縣市來看，流轉面積最大的攸縣達15.4萬畝，占農用地總面積的6.16%；相對最少的炎陵縣流轉面積2.9萬畝，僅占農用地總面積的`1.42%，相差5個百分點。其次是流轉的價格相差較大。由于受地域、用途、效益和非農產業比重等因素影響，流轉價格差異很大。全市農村耕地流轉畝均租賃價格達到200元/畝·年；最高、最低的分別為80元/畝·年和500元/畝·年，上下相差6倍多。流轉林地價格最高、最低的分別為3元/畝·年和30元/畝·年，上下相差10倍。從各區縣市內部分析看，越是農業生產效益高的地方流轉價格高。第三是土地流入經營形式差異明顯。就城郊而言，土地流轉的需求相對十分旺盛，受讓主體更加多樣化，在流轉后經營形式上形成了以休閑農業為主，加工業、市場服務業、規模種養業等共同發展的格局，其土地流轉的效益相對較高，有的高達800元/畝。
二、當前制約農村土地流轉的主要因素
經調查分析，當前制約農村土地流轉主要存在四個因素。
1、觀念滯后、社保不力--流轉意愿不強。一是少數農民思想保守。受小富即安思想或對政策理解不透的影響，擔心土地長期流轉于自身利益不利，不敢與經營戶簽定長期流轉合同。特別是一些近城農民考慮建設征地利益問題，寧可拋荒也不愿流轉給別人耕種。二是部分農民對土地依賴性強。長期以來，農民都是以土地作為生存和就業的保障。特別是一些年齡偏大、缺乏務工技能的農民，更是依靠土地養家糊口。三是農民就業和社會保障乏力。一些進城務工經商的農民，擔心崗位和社會保障不穩，把土地作為今后生活的退路。甚至連一些長期在城市工作、甚至有住房的農民，也不敢放棄土地。如xx縣一吳姓農民，在xx做蔬菜生意十七年，收入十分可觀，全家均在城市生活，但家里的土地只是委托親屬耕種，對放下土地仍有顧慮。
2、規章缺少、監管缺位--流轉規范不夠。當前我市土地流轉中的不規范行為突出表現為"三多三少":農民自行流轉多,報村鎮批準備案少；口頭協議多,書面協議少；協議責權不明的多,明確的少。調查顯示,目前全市有流轉合同的僅占25%,真正責權明確、條款完整、內容全面的合同流轉少之又少。其原因：一是缺乏操作性強的流轉規則。如沒有相應的具體的規范操作程序，統一編制的流轉合同書，科學的土地流轉價格體系等等，使土地經營權流轉無從下手。二是缺乏中介組織服務平臺。全市僅醴陵清水江等個別鄉鎮開始成立農村土地流轉服務中心外，絕大部分縣市區、鄉鎮農村土地中介機構一片空白，土地流轉供求雙方信息不暢。三是缺乏有效管理和監督。雖然《農村土地承包法》明確規定縣級以上地方政府農業、
林業等行政主管部門分別負責本行政區域內農村土地承包及承包合同管理，鄉（鎮）人民政府負責本行政區域內農村土地承包及承包合同管理，但受多方面影響，相關部門和鄉鎮只對土地矛盾糾紛進行處理，而對農村土地流轉缺乏有效的引導、規范與監管，土地流轉大多處于自發狀態。
3、層次較低、方式單一--流轉效益不高。突出表現為"三低"。一是土地流轉比重低。據調查，目前全市耕地、林地、水面、荒土流轉比重分別為11.2%、6.7%、11.1%和6.5%，流轉的土地真正進入了專業化生產、公司化經營的只有11%左右，遠落后于江浙等東部先進地區。二是流轉層次低。當前，農村土地流主要是轉包、出租兩種方式，占流轉總面積的60%以上，農民只得到單一而且低廉土地租金，農民收益較低。而股份合作等新形式全市僅2.7萬畝，為流轉總量的3%。三是流轉集中程度低。土地分戶經營的分散性、兼顧性與土地流轉的計劃性、規模性之間的矛盾，土地流轉集中程度低。有時往往因為一戶或幾戶條件談不妥，就使業主難以實施土地成片規模流轉。全市最大種糧大戶攸縣符和平租賃耕地810畝，分散在新市、大同橋兩鎮21個村的125戶農戶，土地流轉的分散,降低了農業規模效益。
4、設施較差、主體不足--流轉基礎不牢。一是基礎設施條件較差。全市仍有相當部份的農田水利設施落后，特別是山區農田的交通、地塊狀況很不利于土地規模經營。二是經營主體規模不大。受農村經濟發展水平影響，農業產業化發展滯后，作為土地流轉主體之一流入方--龍頭企業、種養大戶總量明顯不足，全市參與土地流轉的農業加工企業僅129家、合作組織146家，不能滿足全市大規模土地流轉的需求。三是承包關系的不穩性。部分村級組織隨意調整土地，無視"土地延包三十年不變"的政策，"三年一小調，五年一大調，一年調一次"。這些造成維系農戶與承包經營戶、業主之間土地承包關系的協議無法生效和履行，導致承包關系不穩定，阻礙土地流轉進程。
三、對推進我市農村土地流轉的措施和建議
1、積極探索，創新流轉方式。要在穩定完善農村家庭承包經營制度，按照"三個不得"，即不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益的原則，鼓勵多形式流轉土地。農戶在流轉承包土地時，可以采取轉包、轉讓、出租、互換、入股以及其它法律法規規定的方式進行。要大膽創新、學習借鑒各地先進經驗，積極探索農戶自愿聯合流轉、農戶委托流轉、土地股份合作社等多種土地流轉形式。如保豐公司采取的以土地入股、以現金抵租、以實物抵租、公司免費租種早稻，晚稻返回農戶耕種的租用模式。支持集體經濟組織參與土地流轉。如醴陵市清水江鎮土地流轉托管中心模式。充分發揮農村合作經濟組織在土地流轉中的作用。如攸縣北坪金嶺合作社以農戶土地承包經營權入股進行合作生產，連片開發經營流轉土地的模式。打破行政區域，鼓勵以整村、聯村為單位進行土地流轉，如新市鎮種糧大戶符和平租用新市、大同橋兩鎮21個村125戶農戶810畝耕地的聯鎮聯村租賃規模化發展模式。同時探索有效的流轉辦法。如外出務工的農民可以通過集體經濟組織托管承包土地，可由村集體代為流轉，流轉收益歸原承包方；鼓勵從事二三產業的農民在自愿的基礎上將承包土地的剩余承包期一次性流轉出去，接轉方經原承包者同意可以將取得的土地再流轉等。總之，只要符合"三個有利于"、符合"三個不得"原則，就要不拘形式，不論性質，大膽闖、大膽試，創造土地流轉新路子。
2、加強管理，推動流轉有序進行。一是抓緊制定流轉發展規劃。尤其依據產業發展規劃做好土地流轉工作。各鄉鎮、村的土地流轉要圍繞設施農業、休閑觀光農業、特色農業等抓好布局。106國道和主要公路沿線的農業走廊和特色種植基地、休閑農業觀光園、科技示范園和"一村一品"專業村等作為土地流轉發展的重點，形成"村為點、鎮為線、區為面"的土地流轉新格局。二是保障流轉雙方的利益。積極開展換發承包土地經營權工作，力爭在今年底之前完成全市農戶土地承包經營權換發證工作；同時，加快推進集體林權制度改革。嚴格農村土地流轉的民主程序和行政報批程序，依法簽訂土地流轉合同并建立備案制。加強土地流轉收益分配的管理，嚴格控制土地流轉的經營內容，依法保護流轉雙方利益，促進土地流轉健康有序進行。
3、扶持引導，促進土地向大戶集中。要盡快出臺扶持農村土地流轉相關政策性文件，制定并落實好土地流轉中用電、用地、稅收等優惠政策。一是加大財政扶持力度。各級財政每年要在支農資金中安排一定額度，用于鼓勵農村承包土地流轉，壯大規模經營主體，培育重點產業、發展龍頭企業及興辦各類合作經濟組織。對農村合作經濟組織入股土地以及規模經營大戶流轉集中土地達到一定規模給予一次性獎勵。對縣市區農村土地流轉進行目標考核，重點培育一批農村土地股份合作社。二是強化金融信貸支持。各級金融部門要制訂支持農村土地流轉的信貸政策，允許農業產業化龍頭企業、農民專業合作組織和規模經營大戶采取土地承包經營權證進行抵押貸款。對業主流轉開發初期緊缺的資金，銀信部門應積極給予信貸支持。允許土地規模經營企業和種養大戶修建直接用于種養業生產、管理、服務的非永久性建筑物，并給予收費優惠。三是整合涉農資金和資源。進一步整合各部門的涉農資金，促進涉農項目資金向土地流轉大戶、龍頭企業和專業合作組織傾斜。對土地流轉開展較好的地方，優先安排土地整理項目和農業綜合開發項目，著力提高涉農資金的使用效率。
4、夯實平臺，規范土地流轉運作。建立健全政府和市場兩個流轉服務平臺。政府平臺主要是建立健全農村土地流轉的專門機構。建議縣級經管局加掛土地流轉服務中心牌子，鄉鎮成立土地流轉服務站，村級成立土地流轉托管站，賦予其職權，負責抓好農村土地流轉指導、協調、監管工作，包括出臺土地流轉的具體實施意見；加強流轉審批程序、合同簽訂簽證、流轉登記備案及檔案管理等工作；建立協調處理機制，調處農村土地流轉中的各類矛盾和糾紛；培育流轉紀經人、健全土地流轉社會保障制度等，為推進土地流轉
創造良好的法制環境、信用環境、服務環境。市場平臺主要是成立流轉中介服務組織。按市場化規則有效配置土地，推行農村土地經營權價值評估機制，評估使用權市場價格，實現公平交易。建立土地流轉供需和市場價格等信息庫，為土地流轉供銷雙方提供信息服務，降低流轉交易成本，提高土地流轉交易的成功率。搭建經營項目、生產基地與流轉土地之間的橋梁，打造全省、全國知名的農村土地流轉對接服務品牌。真正做到流而有向、流而增效、流而有序、流而無憂，流出活力。