廣州市村民自治發(fā)展報告
廣州市村民自治發(fā)展報告
一、調查的基本情況
20××年是廣州市農(nóng)村村委會換屆選舉年，廣州市委、市政府要求換屆選舉工作1月啟動、8月結束，廣州市村民自治發(fā)展報告論文。為了保障村民民主權利的實現(xiàn)，保證村委會換屆選舉依法有序開展，由廣州民政局牽頭，聯(lián)合廣州市社會科學院社會學研究所、中山大學行政管理研究中心，組織了“廣州市農(nóng)村基層民主自治過程研究”課題組，20××年9月到20××年3月，課題組在廣州的6個區(qū)（市）的8個鎮(zhèn)進行了實地調查。
調查的基本目的，就是具體深入了解村級組織現(xiàn)狀、村委會直選后村民自治的成功經(jīng)驗以及面臨的主要問題。具體調調研內容包括四個方面：黨支部與村委會組織建設、村民選舉過程以村級民主管理制度建設、村政組織和村經(jīng)組織的關系、鎮(zhèn)村關系，社會文化論文《廣州市村民自治發(fā)展報告論文》。調查地點分布在白云區(qū)、天河區(qū)、番禺區(qū)、花都區(qū)、增城市、從化市的8個鎮(zhèn)12個村。市民政局李局長與課題組一同到了增城市開展調查研究。在調查期間，課題組得到了各區(qū)（市）有關領導、鎮(zhèn)村兩級干部的大力支持，得到了村民群眾的積極配合。課題組一共召開了10次座談會，完成了80個有效問卷調查（其中村干部問卷調查21人，村民群眾59人），從區(qū)、鎮(zhèn)、村三級組織收集了一批文字材料。本調查報告就是在綜合分析我們的座談記錄、問卷數(shù)據(jù)和文字材料的基礎上形成的。
二、廣州市村民自治發(fā)展的基本判斷
1988年，我國農(nóng)村管理體制的重大變革就是，撤社設鄉(xiāng)、改隊為村。當時的廣東農(nóng)村大部分實行了撤社設鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），但在原生產(chǎn)大隊的基礎上設立農(nóng)村管理區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村管理區(qū)設辦事處，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構。然而，廣州、深圳農(nóng)村同全國保持一致，建立了鄉(xiāng)政村治的結構。10年后，在廣東省委書記李長春和其他領導的大力推動下，廣東省決定在全省范圍實行村委會直接選舉、全面推進村民自治進程，一舉摘掉了“富裕的廣東不搞農(nóng)村民主”的帽子，并且使廣東農(nóng)村基層民主制度建設獲得了“在高起點上后來者居上”的贊譽。應該說，一直實行村委會制度的廣州農(nóng)村，對廣東省農(nóng)村基層民主的與時俱進發(fā)揮了“橋頭堡”的示范作用。1998年，乘全省統(tǒng)一實行村委會制度、直接選舉村委會的改革東風，廣州的村民自治由此進入了新的發(fā)展階段，農(nóng)村基層民主制度建設上了一個新的臺階。
從本次調查情況來看，我們可以得出如下幾個基本的判斷。
1、廣州農(nóng)村普遍建立并切實實行了以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為基本內容的村民自治制度，體現(xiàn)了與時俱進的時代要求。
廣州既是一個進入了快速現(xiàn)代化車道的國際大都市，也是一個擁有1279個建制村的城鄉(xiāng)大都會。1998-1999年，廣州市這1279建制村全部按照“一法兩辦法”實行了村民直選。在直選過程中由于各級黨委、政府領導高度重視，做到了領導到位、機構到位、人員到位、經(jīng)費到位和宣傳到位，動員了廣大的農(nóng)村群眾積極參加選舉，全市參選率達到了97.66％。
從市委一直到村支部，從市長一直到普通村民，對本市首次村委會直選表現(xiàn)出了極大的熱情。為了嚴格按照“一法兩辦法”規(guī)定的程序選舉村委會，各級黨政部門，開足馬力，廣泛動員，充分運用廣播、電視、報紙等大眾傳媒渠道，提高全社會對村民自治認識，激發(fā)村民的參與意識。同時，各地政府和農(nóng)村基層組織充分利用村民群眾喜聞樂見的形式，如橫幅標語、宣傳欄墻、“致選民的一封信”等方式把民主的精神播種到千家萬戶，從而營造一個民主的社會環(huán)境。
例如花都區(qū)花山鎮(zhèn)，在這個有近45000個選民的鎮(zhèn)里，各村張貼、公布、發(fā)放的有關選舉的資料近2萬份。廣州的其他鎮(zhèn)村也同花山鎮(zhèn)一樣，讓政策上墻，把法律法規(guī)普及到農(nóng)民的心坎上。可以說，這是人民公社解體以來，廣州農(nóng)村所進行的一次最廣泛的民主的大動員，因而具有深遠的歷史意義。 黨委政府的廣泛民主動員，奠定了村民直選的群眾基礎，激發(fā)了村民群眾的民主參與意識，體現(xiàn)了中央、省、市各級黨政領導放手發(fā)動群眾、推進基層民主自治的信心和決心。這種動員、這種決心，得乎民心、順乎民意，村民群眾衷心擁護。我們的調查數(shù)據(jù)也顯示，77%的被訪者表示在當?shù)剞r(nóng)村中央的威信高；77%的被訪者認為省委的威望高；61%的被訪者認為區(qū)（市）委威信高。沒有一個被訪者認為中央無威信，只有1個人覺得省委威信比較低，2個人認為區(qū)（市）委威信比較。一個在群眾心目威信高的黨，關鍵是她能夠與時俱進，順應時代發(fā)展的潮流，時刻代表和維護最廣大人民群眾的根本經(jīng)濟利益和民主權利。這是我們在調查分析中得到的一個基本判斷。
黨和政府大力推進的村民自治和民主選舉，不僅贏得了廣大村民群眾的擁護，而且為促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、維持農(nóng)村社會穩(wěn)定局面、豐富社會主義精神文明提供了制度基礎。我們的調查數(shù)據(jù)顯示，86.2%的被訪者認為村委會選舉重要；68.4%的人表示對上屆村委會選舉程序滿意；70%的人表示對上一屆村委會選舉的結果滿意；79%的人認為他們村的村民很配合或者配合村委會和黨支部的工作。談到村委會選舉的具體作用，51.9%的被訪者表示村民直選確實有助于改善干群關系；41.6%的人十分肯定地表示，村民直選有助于反腐敗；67.5%的人反對這樣一種觀點，即認為“村委會選舉對村民沒有好處”。
村民群眾歡迎村民直選，是因為這不僅為村民群眾提供了民主參與、民主管理的制度渠道，而且為村民群眾提供了表達和訴求經(jīng)濟利益和政治權利的機會。在上一屆的村民選舉中，廣州大部分農(nóng)村采取“海選”方式選舉村委會，從候選人提名及預選到正式選舉，對高標準嚴要求還不是很熟悉或者習慣的鎮(zhèn)村干部和村民群眾，絕大部分都是“按程序辦事”、“依法律辦事”，從而使全市的村委會選舉工作得以順利進行。我們的調查數(shù)據(jù)分析，支持上述觀點。 在調查過程，鎮(zhèn)村干部、村民群眾都向課題組反映了選舉過程中出現(xiàn)的一些問題。分析起來，有些是認識問題，即新出爐的法律法規(guī)中的部分內容與鎮(zhèn)村兩極組織所習慣的或者現(xiàn)有政策規(guī)定有出入的方面表示難以把握。例如，村干部的梯隊建設、組織培養(yǎng)與村民直選的矛盾，干部隊伍的“四化要求”與村民選舉的低限制的矛盾等。又例如，如果鼓勵村民競選，那么“競選”與“拉票”如何區(qū)分；哪些拉票行為應該許可，哪些屬于違法的賄選行為，如此等等。有些問題則是客觀存在的現(xiàn)象。比較突出的主要有：宗族房頭對村委會選舉公正的影響，選民資格的認定標準和程序，流動票箱的使用與監(jiān)督，候選人與村民的見面方式、競選演說的內容規(guī)范等等。如何正確認識和解決這些問題，需要在今年的換屆選舉中給予充分的注意。 我們認為，上一屆廣州市村委會選舉和村民自治制度建設的基本經(jīng)驗和成就，一是從省委省政府到市委市政府，對實施村民自治、推進基層民主顯示了堅定的信心和決心，進行了廣泛的民主動員，激發(fā)了村民群眾的民主參與意識。二是“一法兩辦法”所確立的民主選舉原則、民主管理規(guī)則贏得了農(nóng)民群眾的廣泛認同和支持，民主制度已在廣大農(nóng)村建立起來。因此，即使現(xiàn)有的某些制度環(huán)節(jié)還需不斷地完善，但已在民主動員中發(fā)動起來的農(nóng)村民主，只能在把握新情況、解決新問題的實踐中堅定步伐地向前走。那種“向后看”、“向后走”的心態(tài)，既不符合“與時俱進”的時代要求，更是沒有出路的。
2、建立健全農(nóng)村基層民主制度有助于加強和改善農(nóng)村黨支部的核心領導地位和能力，增強村委會的職權和村務管理能力，促進農(nóng)村社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
不少人當心，村民選舉會導致村委會大權獨攬，而黨支部大權旁落。如何在實行村民自治的新形勢下，既保障村民的民主選舉權利，搞好村委會建設，又加強和保證黨對農(nóng)村工作的領導，這不是一個單選題，不能采取非此即彼的教條主義態(tài)度。有一些人，認為選舉出來的村委會要置于黨支部領導之下，使村民選舉發(fā)揮不了增強村委會工作職權和村務管理能力的作用，從而對村民自治持懷疑悲觀的態(tài)度。還有些人，認為選舉的村委會很有可能被宗族房派甚至黑惡勢力所把持，從而危害農(nóng)村社會的穩(wěn)定。我們在調查中，確實發(fā)現(xiàn)了類似的問題。但分析問題的根源，我們的結論是村民選舉、民主管理不是這些實際問題的根源，反而為解決上述問題提供了根本的途徑。 首先我們看看村民和村干部是如何看這些問題的。54.5%的被訪者認為村黨支部在本村有威信（13%的人認為威信一般，5%的人認為威信低）。與回答相符合的兩個指標是，有78.9%的被訪者贊成“村委會應當服從黨支部領導”，60.5%的人贊同“村主任應當服從村支書的領導”。聯(lián)系前面的分析來看，積極參與村委會選舉的村民，并沒有把村委會和黨支部對立起來，在他們看來村委會應當服從黨支部的領導，才能團結一致帶領全村致富奔小康。在回答“您對村里的干部帶領大家致富本小康方面的表現(xiàn)滿意嗎？”這個提問時，7.5%的被訪者表示很滿意，55%的人表示滿意，21.1%的人表示不滿意，在80個被訪者中只有2個人表示很不滿意。關于誰應當是村里的“第一把手”這個問題，有66.3的被訪者認為應是村支書，12.5%的人認為是村主任，11.3%的人認為是村民代表會議。同時，有86.2%的被訪者認為村委會選舉很重要（認為不重要的只有3.8%），認為村民選出來的村干部比鄉(xiāng)鎮(zhèn)委派的干部更廉潔（31.3%；回答無差別的為10%；沒有回答的占55%）、更敢于抵制不合理的土政策（22.5%；回答無差別的為10%，其余沒回答）、更熱心為村民群眾服務（35.%,回答無差別的為8.8%，其余沒回答）、更公正（33.8%,回答無差別的為7.5，其余沒回答）。村民群眾看到村民對增強被選舉者工作責任的巨大作用，因此有52.6%的被訪者認為，既然村支部管全村的事情，就應該接受全體村民的選舉（不贊同這樣做的占31.6%）。
我們的調查分析表明，農(nóng)民既擁護黨支部核心領導，也支持村委會依法行使村務管理的職權。農(nóng)民這種“高舉雙手”的政治立場，是廣州農(nóng)村黨支部和村委會關系總體協(xié)調的民主基礎。正是有了這樣的社會基礎，建立在村民直選基礎上的村民自治才能發(fā)揮加強黨的領導、促進基層民主、推動農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎性作用。因此，那種擔心實行村民自治會削弱黨的領導的顧慮，不僅是多余的，而且是有害的。
擔心宗族勢力影響村委會選舉的公平性這種顧慮，也有一定的客觀原因。不可否定，宗族派性是我國農(nóng)村社會的一種普遍現(xiàn)象，廣東全省也好，廣州本市也好，都不例外。中國農(nóng)村社會經(jīng)濟的基本特征就是人多地少，廣州市的農(nóng)村更是人口密集，自然地形成了同姓同宗村民聚族而具居于一村的人口格局。這種融血緣于地緣為一體的共同體就是自然形態(tài)的宗族。在我們的社會經(jīng)濟發(fā)展水平還沒有條件打破這種聚族而居格局的情況下，任何人都沒有理由指責這種人口格局。然而，我們的村民選舉，我們的基層民主制度建設不能等打破了這種人口格局才去推進，因此自然會受到宗族因素或強或弱的影響。在這種歷史條件下，政府處理宗族問題的政策措施，定性要準確，一般性的宗族矛盾屬于人民內部矛盾；政府的態(tài)度要鮮明，要堅決反對那種憑借宗族勢力以大欺小、以強凌弱的行為，要防范和制止那些利用家族關系、宗族勢力損害村委會選舉公平性、競爭性的行為。
我們的調查數(shù)據(jù)顯示，借助宗族影響來拉票的現(xiàn)象是存在的，有23.1%的被訪者表示，他們村上一屆村委會選舉，有的候選人請本家族有影響的頭面人物爭取選票（41%的回答是沒有，35%的回答是不了解或無回答）。然而，大多數(shù)村民反對或不支持這種做法。我們的問卷中有兩個提問用來了村民們的這種態(tài)度。一個提問是“你認為‘如果沒有家族勢力做依靠，就當不了村干部’這個說法有道理嗎？”統(tǒng)計出來的答案是：“很有道理”的占9.2%,“有一定道理”的22.4%，“沒有道理，但確實是這樣”的為17.1%，“沒有道理”的占33.8%，“說不清”的占10.5%。另一個提問是“如果讓你直選選舉村干部，你會選本家族的人嗎？” 答案是：“完全有可能”的只占6.6%，“有可能”的占7.9% ,“不一定”的是為68.4%（眾數(shù)）。
綜合來看，宗族因素確實會影響選舉的公正性。但是，不能因為宗族影響的存在就否定村民選舉及其作用。應該看到，嚴格按照“一法兩辦法”進行的村民選舉，是解決一系列人民內部矛盾的有效手段，當然也是解決宗族派性矛盾的一種手段。即使是那些宗族意識還比較強的農(nóng)民兄弟，一旦有了在民主實踐中學習民主、增強民主意識，就會跨越傳統(tǒng)宗族觀念的藩籬，轉變成一個現(xiàn)代公民。白云區(qū)神山鎮(zhèn)的鶴崗村就是很好的例子。在這個村，鄒姓村民占80%，胡姓村民占20%。在上一屆村民選舉中，人多勢眾的鄒姓村民左右了村委會選舉，使得當選村主任及其他兩個村委成員都是同族的人。鄒姓村主任上任后，排斥胡姓村支書，同鎮(zhèn)委也沒有處理好，而且工作責任性不強，一大半時間都不在村里，使這個村陷于了事實上的無政府狀況。結果，使一個全國園林綠化百強村變成一個臟亂差的村子。村民最終意識到，單憑宗族的親疏關系來取舍村干部，既對不會增進同宗同族的利益，更不會增進全村整體的利益。我們相信，鶴崗村的老百姓能夠“吃一塹，長一智”，能夠在民主中學習民主的。
村委會選舉會不會搞跨村集體經(jīng)濟的問題，目前也存在一些模糊的認識。在調查中，我們發(fā)現(xiàn)，有些基層干部擔心村委會選舉會搞跨村集體經(jīng)濟。他們的理由主要有三條。第一條是一些私人老板被選為村主任，這些私人老板惟利是圖的本性會損害村集體經(jīng)濟。第二條是如果當選的是老人或三盲（文盲、法盲、科盲），那么村集體經(jīng)濟管理就沒有組織保障。第三條是村委會每屆任期時間短，上任后還來不及熟悉經(jīng)濟管理工作，就面臨下一屆選舉的壓力，因而缺乏穩(wěn)定的責任心。其實，這些當心是好心，但是把擔心發(fā)生的事情當作普遍的事實。如果是普遍的事實，那么村民選舉還有什么意義？如果是普遍的事實，那就等于說我們的農(nóng)民都是草包，都在跟自己的根本利益看國際玩笑。
從我們調查的12個村的情況來看，村委會直選促進了農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展。一大批致富有方、又有公心的經(jīng)濟能人，選進村委會后，利用他們的經(jīng)濟實力和智慧，努力為村民集體謀福利。例如，增城市荔城鎮(zhèn)的西山村，新當選的村主任蔡伯高就是一個典型。蔡伯高自己經(jīng)營的企業(yè)有四間。當選后，白天的時間交給了村里的公務，晚上的時間才是自己的，并且蔡伯高把工作補貼全部捐了村集體。新一屆村委會上任后，村集體成立了一間股份制公司，2000年贏利70萬，2001年贏利157萬。隨著村集體收入的增加，村里重新修建了比較現(xiàn)代化的西山小學，本村子女免費入學。2002年，村里成立了一個慈善組織“西山村協(xié)和事務基金會”，從社會各方籌集資金，專門用來救濟本村的弱勢群眾。目前，本基金會共籌款18萬元，蔡伯高個人捐了10萬。本村第一個接受救助的因病而貧的村民。這樣的事例還有天河區(qū)沙河鎮(zhèn)的龍洞村，直選促進了這個村社會經(jīng)濟的大發(fā)展。
3、村民自治與黨的領導是一致的，村民選舉加強和改善了黨對農(nóng)村工作的領導，促進了黨群、干群關系的改善村委會直選后的廣州農(nóng)村。
全市有651名黨支部書記或副書記兼任村委會主任，占實行直選村的66.8%；全市有村黨支部書記、副書記、支委共2436人在村委會交叉任職，占村委委員的43.1%。這為農(nóng)村的穩(wěn)定和“兩委”關系的協(xié)調打下了較好的基礎。比如從化市的210個村，新當選村委會成員950人，其中黨員有742人，占78.1％；村黨支部能形成領導核心、班子團結、工作協(xié)調的有197個村，占93.38％；大多數(shù)村委會的工作都能自覺在黨支部的統(tǒng)一領導下進行，貫徹黨支部的意圖，引導村民把黨的方針政策變—為群眾的自覺行動。盡管部分黨支部與村委會在工作上存在不協(xié)調甚至矛盾公開化的現(xiàn)象，但從總體上看，村民選舉促進了黨支部組織建設，有助于村級組織班子整體工作能力和水平的提高。
在全市新一屆村委會成員中，黨員占72.6％，連選連任的占62.2％，初中以上文化程度占88.7％，平均年齡41.15歲，比原來下降2.5歲。通過選舉，不僅使農(nóng)村基層組織實現(xiàn)了平穩(wěn)過渡，而且有一批年紀輕、思想好、作風正、 有文化、有能力的人被選進了村委會班子，為農(nóng)村社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展打下了良好的組織基礎。 村民自治制度的建立健全，村民民主意識的樹立和強化，從根本上改變了農(nóng)村公共管理的方式。過去的那種“一元化”領導模式，那種“我打你通”的工作作風，群眾是不擁護的，也不會買帳。在村民自治的新形勢下，不少農(nóng)村黨支部主動轉變領導方式和工作方法，扮演了推進農(nóng)村基層民主的“火車頭”的角色。黨支部在發(fā)動村民群眾積極參與村民選舉、引導村民選舉嚴格依照法定程序、落實村民群眾民主管理村務等方面發(fā)揮了核心領導作用，從而密切了黨群干群關系。
在過去，村干部的“烏紗帽”掌握在上級手中，因而容易滋生“跑官買官”的腐敗現(xiàn)象。現(xiàn)在，“烏紗帽”掌握在村民群眾手中，無論是當選的“村官”還是落選的“村官”，都要經(jīng)受村民投票箱的考驗，從而促使村干部養(yǎng)成眼光向下、對群眾責任的民主作風。與民主選舉相配套的制度就村務公開，民主管理。全市1279個村在1999年初全部實行了村務公開，有6399個經(jīng)濟社(村民小組)占總數(shù)的63.4％也實行社(組)務公開；全市84個鎮(zhèn)也從1999年底開始至2000年6月全部推行政務公開。通過政務、村務公開、加強民主管理，促進了農(nóng)村基層干部的黨風廉政建設，加強了集體資產(chǎn)管理和財務管理，化解了一些農(nóng)村中存在的黨群、干群矛盾，維護了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，群眾對村干部的滿意程度也大大提高。我們的調查數(shù)據(jù)也表明，村民選舉和村務公開制度的實行，使村干部更有責任心、更加廉潔、更加尊重群眾，更加主動地為老百姓實事。51.9%被訪者明確表態(tài)說，民主選舉村委會有助于改善干群關系。56%的人表示群眾選的干部更加熱心為老百姓服務。
4、農(nóng)村基層民主制度的縱深推進，是鞏固國家基層政權建設，促進農(nóng)村社會主義物質文明和精神建設的政治基礎。
廣州市在完成村委會民主選舉基礎上，又把開展村民自治示范活動作為依法治國、依法治市和維護農(nóng)村穩(wěn)定的大事，放在突出的重要位置來抓，確定黃埔、花都區(qū)為創(chuàng)村民自治示范區(qū)，沙灣鎮(zhèn)、南崗鎮(zhèn)和東漖鎮(zhèn)27個鎮(zhèn)為村民自治示范鎮(zhèn)，并要求每個鎮(zhèn)抓1至2個村民自治示范村。一年多來，全市各級黨委和政府注意把握和處理好加強黨的領導與充分發(fā)揚民主的關系，積極穩(wěn)妥地教育引導農(nóng)村干部群眾依法行使自己的民主權利，使全市農(nóng)村基層民主政治建設朝著正確的方向發(fā)展。
通過村委會直選和村民自治示范活動使廣大農(nóng)村基層干部和農(nóng)民群眾經(jīng)受了一次廣泛而深刻的民主與法制的教育和鍛煉。廣大農(nóng)村基層干部和農(nóng)民群眾自覺學習“一法兩辦法”，認真領會和掌握有關民主選舉與村民自治的法律法規(guī)的基本原則和基本精神，嚴格依法辦事。通過村民自治的民主實踐，廣大農(nóng)村干部和群眾真正認識了民主、法制的重要性，知道了什么是民主權利，怎樣依法行使民主權利。民主權利的落實，增強了廣大農(nóng)民群眾對農(nóng)村各項工作的責任感，有力地促進了農(nóng)村經(jīng)濟和各項事業(yè)的發(fā)展。不少村委會通過組織興修水利，解決耕作用水問題；修建學校，改善教學環(huán)境；修建村道，改善村容村貌；成立合唱隊、秧歌隊、醒獅隊，豐富農(nóng)村文化生活等，扎扎實實地為村民辦一批好事實事，受到村民的好評。一個民主、文明、進步的廣州農(nóng)村正在展現(xiàn)在我們面前。
三、村民自治發(fā)展面臨的新問題
在充分肯定村民直選的重要意義的同時，不是麻痹大意，忽視在村民自治發(fā)展過程中面臨的新情況、新問題。對于這些新問題，我們要以“三個代表”重要思想為指導，以“與時俱進”的時代創(chuàng)新精神探索解決問題的新思路、新方式，才能促進農(nóng)村基層民主的持續(xù)發(fā)展。
在調查中，我們覺得如下幾個問題比較突出，需要重新審視。
1、政策落實的組織路線難保證，政令貫徹的渠道出現(xiàn)淤塞。
過去，村級干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)選拔、培養(yǎng)和任用，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行上級政策的一個組織措施或者說“組織路線的保證”。實行村民直選之后，村委會干部由村民群眾選舉產(chǎn)生，村干部的烏紗帽掌握在村民群眾手中。村干部執(zhí)不執(zhí)行上級的政令，還要看村民的臉色。因此，像計劃生育、收費、追款這些得罪人的事情，許多選舉出來的村干部采取回避的態(tài)度，使政令渠道出現(xiàn)了不同程度的梗阻。
一位被訪的鎮(zhèn)委書記說：“在過去，如果村干部依法辦事不力，鎮(zhèn)里可以停他的職，現(xiàn)在不能這樣辦，要村民來罷免。而一些不明事理的村民，就是喜歡那些敢同政府對著干的人。”一位被訪的副鎮(zhèn)長說：“完全否定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級干部的管理權，是有負面影響的，政令不通就是綜合表現(xiàn)。有的人借村民民主來抵制鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行和管理。例如我們鎮(zhèn)，政府對村里征地款的分配和使用，就存在失控問題。鎮(zhèn)政府不是想從中瓜分什么利益，是政策不許分光吃光。而農(nóng)民的想法很簡單，就是不放心集體來管錢，要落袋為安。現(xiàn)在實行村民民主決策，政府還有沒有權去干預這樣的事情？”
然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作再困難，畢竟還有退路，大不了異地為官。可村干部就沒有這樣的機會。村干部不屬于國家財政供養(yǎng)的范圍，但政府的許多政策、國家許多的實際任務要靠他們去落實，這就產(chǎn)生了一些矛盾。許多村干部有這樣的心態(tài)：完成聽從上級的指示，得罪村民多了就怕沒退路。一位被訪的村干部說：“上頭布置的事情不少，但經(jīng)費不多。上面布置的任務完不成，要挨批評，而當個村干部還要由村民來挑三揀四，夾縫里做人真難。”一位村主任則反映：“現(xiàn)在的村主任真難做。你是村民選的，就得維護村民的利益，這個道理我們明白。但是，一旦村民的個人利益和集體利益有矛盾時，就不好處理了。例如我們村，難度最大的事情要算撤違章建筑。農(nóng)民幾乎花費了全部積蓄才建起一棟新樓，政府一說是違章建筑，就要撤掉。我們村干部就是再講原則、再下狠心，手都硬不起來。”
這個問題的實質是，實行村民自治制度會不會影響法律、法規(guī)和政策在農(nóng)村社會的有效貫徹執(zhí)行。過去，為了保證法律政策的貫徹執(zhí)行，以組織路線為保證，以干部任命制度為手段。而實行村民自治制度以后，目標沒變方式變。所謂目標沒變就是黨的政策、國家法律、政府法規(guī)必須得到貫徹執(zhí)行。所謂“方式變”就是不能再靠任命制來實現(xiàn)“組織路線”的保證，而要采取適合村民自治新形勢的組織方式。這就是問題的癥結。
2、鎮(zhèn)村兩級干部對村民選舉都存在一定的厭倦和畏難情緒，影響基層工作能力和質量的提高。
從我們的調查及有關部門的情況匯報來看，鎮(zhèn)村兩級干部甚至部分村民群眾，對村民選舉都存在不同程度的厭倦和畏難情緒。問題主要體現(xiàn)在三個方面：一是村民選舉的組織工作似乎成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“額外負擔”。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，按理說村民選舉是村民自治份內的事情，政府只起指導作用，但實際不是這樣。搞一次村民選舉，鎮(zhèn)里干部要全員動員，采取包片包村、責任落實到人等組織措施，目的是保證一次選舉成功，否則勞民傷財、人疲馬倦。 二是村民參加投票的誤工補貼如何解決的問題。在課題組調查的這些農(nóng)村，村民投票的誤工補貼大致上是5-30元/1次（平均是15元/1次）。“投票誤工補貼”類似公社時期的“政治工分”，成了村民參與村里公共事務活動的一種慣例。幾乎所有的被調查村干部都認為，如果不發(fā)投票補貼，《村委會組織法》規(guī)定的“雙過半”就難以保證。番禺有個窮村，年收入5萬元左右，選民2300多人，村里一次投票選舉就要花掉村集體的全部積累。結果，新上任的村委會接手一個“經(jīng)濟空殼”，其工作的難度可想而知。應該說，遇到這種問題的農(nóng)村，不是少數(shù)。
三是選舉出來的干部，有個三年任職的時間限制，投入實際工作的時間不多。因此一些鎮(zhèn)干部反映，部分村干部的實際工作狀況是，第一年適應適應，第二年初入角色，第三年等待選換屆。也就是說，真正發(fā)揮作用的時間不超過1年半，村民選舉的前后事情就得花費了村干部1年多的時間和精力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又如何應對這樣的局面。
出現(xiàn)這樣的問題，與現(xiàn)行村委會選舉制度的具體設計有一定的關系。比較中國與外國的地方選舉制度，我們發(fā)現(xiàn)，中國的村委會選舉制度其實選擇了難度很高的絕對多數(shù)原則（即雙過半的原則），而不是簡單多數(shù)原則。同時，我們的計票基數(shù)幾乎是以自然選民為基數(shù)，而不是自愿登記選民為基數(shù)的，這就進一步增大了選舉成功的難度。這是問題的原因之一。其次，投票補助做法給村委會選舉的組織工作及村委會今后的工作都帶來了一定的困難，特別是對于那些人口多、村集體收入又低的農(nóng)村，不改變靠發(fā)補貼來吸引投票的習慣是不行的。
3、村委會干部不作為，政府難處理，“指導-被指導關系”往往變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的束縛。
下面這個案例反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為何難以介入處理那些不作為的村委會：
鶴崗村是廣州白云區(qū)的一個純農(nóng)業(yè)村。全村1365人，選民900多人。1999年本村實行第一次村民直選，村民們興高采烈地把本村首富鄒姓村民選為村主任。鄒主任的企業(yè)辦在村外，在廣州郊區(qū)一帶小有名氣，據(jù)說年產(chǎn)值幾千萬。但鶴崗村是個負債近400萬的村子。村民選舉鄒的意圖是希望這個經(jīng)濟能人使把村里的經(jīng)濟搞上去。可是，鄒主任是個“三板斧”，三招不見成效就走人了。兩層樓的村委會辦公室，僅由婦女主任和女會計留守，村里人戲說村委會成了“尼姑庵”。村支書是小姓人家（該姓占全村人口的20%），看到大姓人多勢眾（占80%）左右選舉局勢，也就不圖在村里發(fā)展了。其實，支書也是搞建筑承包發(fā)家治富的經(jīng)濟能人，在他擔任支書期間，他自帶資金近400萬元，把這個遠郊小村變成了全國園林綠化百強村。村委會所欠之款的“債主”就是這位村支書，可村支書的錢又主要來自自己的建筑經(jīng)營收入銀行貸款。
村委會不見村主任，村支書因是小姓人家受到排擠，村級組織也就陷入了癱瘓，村莊則處于事實上的無政府狀態(tài)。結果，昔日園林綠化村變成了現(xiàn)在的臟亂差村。村里的公共廁所污水橫流，村里的水泥路面四處斷裂，村莊呈現(xiàn)出破落的樣子。
本村第一屆直選出來的村委會主任，令村民大失所望，即使本家村民也直搖腦袋。而鎮(zhèn)里干部只有干著急的份。對這種不作為的村主任，鎮(zhèn)里似乎只有等待村主任自動辭職，等待村民有空座下來開個罷免會。然而，誰來召集村民會議行使罷免權呢？《村委會組織法》規(guī)定是村委會。問題是，有召集權的村委會連主任都不見了。即使村主任在村里，由他主持的村委會召集村民會議來罷免自己，也不是一件容易的事情。村主任去留的問題整整花了二年時間才解決，使村莊陷入無政府狀態(tài)，村民的致富夢也成了泡影。
毫無疑問，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是地方治理的主體，無論黨的方針政策，還是政府的法律法規(guī)，最終都得由基層黨政部門貫徹落實。為什么“指導-被指導關系”會成為一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的束縛而導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對村民自治的牢騷和焦慮呢？課題組在調查中發(fā)現(xiàn)，主要是實行村民自治制度后，無論是鎮(zhèn)村干部還是普通農(nóng)民，對如何界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關系的問題，存在一定的模糊認識。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部覺得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會是“指導與被指導的關系”，因而在貫徹落實上級布置的任務時候縮手縮腳，不知道該如何去工作。
我們知道，市縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了比較嚴格的責任機制或政績考核制度，特別是“一票否決”的硬性規(guī)定迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部設法完成下派的任務。但《村委會組織法》原則上不允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取上級對它的那套責任機制來要求和約束村級組織。于是，在自上而下層層相扣的責任機制上，正是在國家政權組織的最基層（國家與社會的連接處）出現(xiàn)了一個責任制度的斷層，客觀上使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部陷入了上壓下頂?shù)睦Ь场?/p>
4、村支兩委關系亟待從根本上理順。
實行村民直選以后，擺在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織面前的又一個難題，就是如何理順村支兩委的關系，建立合理的分工合作機制。過去，黨支部的地位和職權都很明確，就是支書抓全面，是各項工作的“第一把手”。現(xiàn)在的情況有了變化，盡管黨支部的地位被明確為核心領導，但支部的職權究竟包括那些具體范圍，卻不清楚。我們發(fā)現(xiàn)，黨支部領導村委會這個政治原則，鎮(zhèn)村兩級干部和村民一般都接受，但依照《村委會組織法》，村委會比較明確的職權有七八項之多，如協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作、承擔本村生產(chǎn)的服務和協(xié)調工作、維護集體經(jīng)濟和村民合法權益、管理村集體土地和其他財產(chǎn)，開展多種形式的社會主義精神文明建設等等。這說明，村委會和黨支部在職能分工上應該有所不同，黨支部領導村委會不能變成黨支部包辦村委會工作。那么，村委會和黨支部究竟如何分工協(xié)作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府似乎也難以提出既符合《村委會組織法》、又符合黨的方針政策的具體方案。這樣一來，村支兩委關系是否順當，往往取決于村主任與村支書的私人交情，許多事情靠“拍肩頭”搞掂。
某市的一份調查報告反映，有的村黨支部書記與村委會主任矛盾尖銳，內耗嚴重。這種矛盾多是村委會選舉時產(chǎn)生矛盾的延續(xù)。作為村支書，選舉時落選了，心中有氣，抱怨對方在選舉中靠家族勢力拉票，導致自己落選。作為村主任，選舉時就與村支書撕破了臉，以為自己的得票最多，就不把村支書放在眼里。有一個村的村主任，當選后故意在村支書門前放鞭炮奚落村支書落選，使村支書怨氣難咽。個別農(nóng)村的村支兩委關系緊張到了劍拔弩張的地步。
例如廣州市紅星村就是這樣。在紅星村，新當選的村主任不能從村支書手中接管村務管理權和經(jīng)濟審批權，無法履行村委會的職責，于是另設帳務，另組村治安隊伍。導致一個村莊，存在黨支部和村委會的兩支治安隊伍，兩套理財小組，村民群眾無所適從。 一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部工資補貼的偏頗態(tài)度，也不利于村支兩委的理順。例如，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定按村委會編制撥付工作補貼，支委不兼任村委會職務的，屬于編外干部，除領取開會、公干誤工補助外，沒有任何工資補貼。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以支委為工資補貼對象，凡沒有進支委的村委會成員，沒有工資補貼。還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，把村支兩委成員全部納入工資補貼對象，但村主任的工資補貼比支書低一級。這些措施容易造成這樣的印象，以抬高村支書來貶低村主任或者相反，導致了村干部的不滿情緒。 從經(jīng)驗調查情況來看，部分村支兩委關系矛盾的原因主要有三。一是村支書不愿放棄手中的權力，習慣了大包大攬、一個人說了算，忍受不了村委會接管村務的法定要求。二是在村委會接管村務，要求清產(chǎn)核資，摸清家底，這對那些存在經(jīng)濟問題的村支書來說，意味著劣跡暴光。因而這樣的村支書必定會拼命抵制和詆毀村委會，把村民選舉說成是“賄選”、“家族黑惡勢力拉票”、，試圖摧毀村委會合法性而自保。在這種情況，村支兩委的沖突、村主任和村支書的較量、干群關系矛盾、新老班子的拉鋸戰(zhàn)等，實質就是少數(shù)村干部以權謀私和多數(shù)群眾為維護自身合法權益而進行的斗爭。三是村委會主任及村委成員辦事經(jīng)驗不足，政策水平偏低，有的連法律法規(guī)和規(guī)章制度都不了解，對黨支部的領導也有抵觸，村中的大事不與黨支部溝通和商量，因而難以同黨支部合作共事。
5、一些村干部，包括村支兩委的成員，只顧及本村本組的利益，置政策、法律于腦后，以“為民請命”的姿態(tài)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對著干。
客觀地說，在那些干群關系緊張的農(nóng)村，村民們對政府有怨氣。群眾產(chǎn)生這些怨氣是有來源的，一是過去計劃生育工作中的粗暴行為傷害了農(nóng)民的感情；二是農(nóng)民負擔問題解決不力；三是對一些基層干部的衙門作風、貪瀆行為的群眾義憤。當這些怨氣得不到有效舒緩而導致干群關系十分緊張的時候，村干部往往以為父老鄉(xiāng)親“請命”的姿態(tài)由而采取同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不合作甚至對抗的行為。當然，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推行的是假國家之名而謀小集團利益之實的“土政策”，那么村級干部的對抗行為是有正當性和號召力的，否則沒有合法性。問題是，對那些不分青紅皂白地抵制政府的村干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府究竟如何處置。《村委會組織法》缺乏明確的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也就只能“責令”村委會遵紀守法了。 其次，有些村規(guī)民約字面上不違法，但明顯侵犯部分村民的利益。例如，廣州一些農(nóng)村的村規(guī)民約規(guī)定，即使戶口在本村，外嫁女也無資格享受集體分紅。這個規(guī)定明顯損害了這一部分村民的利益。過去遇到這樣的情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及有關部門（如婦聯(lián)）可以及時糾正。現(xiàn)在就難辦了，村級組織可以憑借“不能違背村民群眾的民主意志”這個法寶，直截了當?shù)鼐芙^有關部門的合理要求。
農(nóng)村基層民主自治過程的理論與政策分析
上面所提到的只是農(nóng)村基層民主自治過程中出現(xiàn)的部分情況。即使掛一漏萬，也暴露了在村民自治過程中所面臨的實際問題。這些問題的根源不少，但最主要的是沒有認識到鎮(zhèn)村之中其實存在三重關系。以其中的任何一種關系來否定其他兩個關系，都會引起鎮(zhèn)村關系的失調。
建國三十年來，鎮(zhèn)村關系變化的基本走向是“以黨領政”，最后形成了以“黨的一元化領導體制”為特征的政黨治理模式。80年代農(nóng)村土地制度改革以來，鎮(zhèn)村關系曲折多變，不斷調整。但總的趨勢是，村民自治的發(fā)展勢頭不可扭轉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村社會的公共管理應該加強，黨對農(nóng)村工作的領導地位更加不可動搖。這不僅是治國安邦、強基故本的政治現(xiàn)實需要，也是我們重新認識和建構鎮(zhèn)村關系的基本前提。也就是說，一切有關鎮(zhèn)村基層治理的制度創(chuàng)新，都要以此作為出發(fā)點。
自我國推行村民自治制度以來，鎮(zhèn)村關系經(jīng)歷了10多年的重建，形成了有機聯(lián)系的三重關系：
一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與農(nóng)村黨支部之間的領導和被領導關系，體現(xiàn)的是黨的領導原則。
二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在村民自治事務范圍內的指導與被指導關系，體現(xiàn)的是村民自治原則。
三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關與村級組織之間在貫徹執(zhí)行黨的方針政策、國家法律、政府公共政策等事務方面的行政管理與被管理的關系，體現(xiàn)的是依法行政原則。
這三種關系及原則是一個相互滲透在一起的整體，不能分割，也不能以其中任何一種關系或原則，來否定其他兩種關系或原則。簡單地說，就是不能“持其一，否其余”。然而 ，在處理鎮(zhèn)村關系問題上，“持其一，否其余”的事情是經(jīng)常發(fā)生的。歸納起來，主要有幾種表現(xiàn)。
第一種情形，以鎮(zhèn)村上下黨組織之間的領導和被領導的關系，來懷疑和否定“指導與被指導”關系及“依法行政的管理與被管理關系”。這種情形就是那種“以黨代政”、“黨包辦一切”的狀況。應該說，這就是“黨的一元化領導”的傳統(tǒng)模式。上面陳述的情況反映了這個問題的存在。 在農(nóng)村，如果繼續(xù)堅持以黨代政，以黨的領導原則否則村民自治原則，那么村委會及其選舉制度都是多余的。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機構也只按這一原則建構，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是多余的機構，也可合并到黨委中去，形成黨政一班人馬、兩塊牌子。問題是，這樣一來，鎮(zhèn)村關系也就變成了純粹的上下黨組織關系。結果只能導致各級政務消失于黨務之中，各種社會矛盾都集中在黨組織頭上，這對加強黨的領導、鞏固黨的執(zhí)政之基都是十分不利的。
第二種情形，即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在村民自治事務內的指導和被指導關系，來否定鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨委的領導，否定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村社會、對村委會依法行政的管理關系。這種情況走向極端，就會使村莊變成一個“世外桃源”，實質上就是陷入無政府主義狀態(tài)，前面提到的鶴村就曾陷入這種狀態(tài)。之所以會出現(xiàn)這種情況，關鍵在于沒有搞清楚村民自治的前提。這個前提是什么呢？就是在“村民自治范圍內的事務”，村民享有國家法律所保障的自治權利。 從政治學學理上看，一國憲政下的任何地方自治權都是有限的。不然的話，“自治狀態(tài)”就成了“主權狀態(tài)”，如果走向這種“主權狀態(tài)”，實質上就是地方割據(jù)或分裂主義。這是我們要理直氣壯反對的事情。因此，任何形態(tài)的地方性自治制度，無論是城市社區(qū)委員會制度，還是農(nóng)村村委會制度，都是一國憲法治理下的地方治理模式。村民自治是農(nóng)村社會的一種治理模式，其組織形式、職責范圍、運行規(guī)則、權利義務等都是由國家法律來保證的。就我國的村民自治來說，我國的憲法確立了村民委員會的憲法地位，《村委會組織法》保證了村委會在處理屬于本村事務上的自治權。因此，這種村民自治的活動，本身就是依法治理的活動，否則，村委會的合法性就不存在了。如果村委會的行為游離了國家的憲法和法律的范圍，如果村委會對合法政府采取對抗性行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機關當然可以立即停止其職權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種行為不受“指導-被指導”關系原則的約束。
第三種情形，就是以鎮(zhèn)村之間的行政管理與被管理的關系，來否定“指導-被指導”關系，來替代基層黨組織之間的領導與被領導關系。這種情形就是所謂的鎮(zhèn)村關系的行政化傾向。
這種情況之所以發(fā)生，在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府混淆了村民自治事務同國家政治及行政事務的界限，直接或間接地干預屬于村民自治范圍內的事務。主要表現(xiàn)不外三個方面：一是干涉村委會依法選舉和村委會人員變動。如左右村委會選舉、刁難鄉(xiāng)里不中意的候選人、無故停止村委會的職權、強行調整村委會領導職位、強行把自己信得過的人安插到村委會班子。二是干預村集體財務收支。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)借“村財鎮(zhèn)管”的機會，搞“一平二調”，刮變種的“共產(chǎn)風”，從而損害農(nóng)民的利益。三是干預農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權，為“逼農(nóng)致富”，強迫農(nóng)民種這種那，又無力幫助農(nóng)民承擔市場風險，結果加劇了政府與農(nóng)民的緊張關系。 以上分析，說的是一個道理，即鎮(zhèn)村之間存在三種性質不同的關系，混淆之，或者“持其一、否其余”，都會造成這樣或那樣的矛盾、緊張甚至對抗。因此，我們要在區(qū)分不同關系性質的同時，理清三者之間的聯(lián)系，才能從理論上回答基層提出的“怎么辦”。 黨的領導原則、村民自治原則、依法行政原則，猶如處理鎮(zhèn)村關系的三架馬車，并駕齊驅才能有效地治理鎮(zhèn)村社會。
黨的領導原則 我國是一個社會主義制度的國家，堅持黨的領導是一個不可動搖的政治原則。
在中國搞村民自治，排斥、否定、脫離黨的領導，都將一事無成。因此，要把堅持和完善黨的領導作為推動村民自治的強大制度力量。而黨支部應該貫徹落實“三個代表”重要思想，使村民自治這一社會主義民主的偉大實踐大踏步前進。然而，一些人自覺或不自覺地認為，強調黨的領導，就是為了一黨之私而壓制基層自治、壓制民主。這是一種偏見。
我們在調查中，看到許許多多農(nóng)村的兩個文明搞得好，與當?shù)攸h的基層干部的勤奮有為分不開來。再拿鶴村為例，當這個村莊衰落的實在不像樣子的時候，鎮(zhèn)政府借宣傳貫徹“三個代表”的東風，及時派駐工作隊，使鶴村的面貌迅速朝好的方向發(fā)展。我們不否定，基層黨組織內部確有一些橫行鄉(xiāng)里、魚肉百姓的壞人，但這些蛻化變質的土霸王畢竟是少數(shù)。因此，對于不服從黨支部領導的情形，要具體分析村支兩委的實際情況。如果村干部所排斥的還是一個合格的黨支部，那么，這樣的村干部如果不換思想就要換人；如果黨支部成員確實變質了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委就要及時把有問題的村支書或支委撤換掉。
村民自治原則 關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的指導與被指導原則的適應范圍，《村委會組織法》其實有比較明確界定，即限于“本村自治范圍內的事務”。村民自治范圍的事務，概括起來說就是“本村的公共事務和公益事業(yè)”，因為這些事務既要村民積極參與，也為村民所共享。在學術上，我們也可以把屬于村民自治范圍內的事情簡稱為“村務”，而把村委會協(xié)助或承辦的政府事務簡稱為“政務”。無論是“村務”，還是“政務”，其具體內容都是復雜多變的。就“村務”而言，主要包括辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，發(fā)展本村經(jīng)濟，管理本村集體土地和公共財產(chǎn)，發(fā)展文化教育等等。 事實上，村委會所擔負的工作，有許多是要配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理和社會服務工作及所謂“政務”。這些事務之所以是“政務”，是因為這樣的工作一般具有跨村性質，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織牽頭、協(xié)調才能辦好。例如，合理利用自然資源、保護和改善生態(tài)環(huán)境、文化教育、公民教育、普法宣傳、社會主義精神文明建設等等，都不是一個村委會就能辦好的事情，而是一個地方各類社會組織和成員的共同責任。這就是我們所講“鎮(zhèn)村治理”的具體含義。
屬于“本村自治范圍內的事務”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)當然不能借行政權力來干預，應該嚴格遵守“指導與被指導”的關系原則。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有責任指導村委會如何開展村民自治工作，有權力監(jiān)督村委會是否依法開展工作。例如，對于那些不及時、不真實實行村務公開的村委會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及時干預不僅是正當?shù)模沂潜匾摹Υ耍洞逦瘯M織法》第22條已有明確規(guī)定。
依法行政的原則 依法行政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本行為準則和要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對其所管轄的所有村莊，有合法的的管轄權和行政權，村民、村委會、村民代表會議、黨支部等村莊內的任何組織和個人，都不能以任何理由拒絕或不服從國家的基層政權機關的依法行政行為。因而，對于那些公開抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的村級組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當有權停止其職權，直接組織村委會或者黨支部的改選工作。否則，國家法治統(tǒng)一的原則就得不到制度保障，村級組織就有可能成為游離于國家法度之外的“法不入之領土”。 要建設一個法治社會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須依法行政。而作為公民，村民不僅能夠以權利制約權力，而且要履行遵守國家的法規(guī)、完成法定國家任務的公民義務。公民權利和義務的統(tǒng)一，既是公民權利得以保護的前提條件，也是政府依法進行社會管理、行使國家權力的社會基礎。因此，鎮(zhèn)村之間建構良性互動關系，本身就是社會文明與進步的標志。
四、結論與建議：在制度建設上實現(xiàn)黨的領導、依法行政和村民自治的有機結合
從我國的政治現(xiàn)實出發(fā)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間建立了三重關系：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部的關系；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在自治事務范圍內的指導與被指導關系；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織在行政事務上的管理和被管理的關系。第一重關系體現(xiàn)黨的領導原則；第二重關系體現(xiàn)村民自治原則；第三重關系體現(xiàn)依法行政的原則。這三重關系是一個有機的整體，以其中任何一個關系、一個原則來否定其他兩個關系、兩個原則，都會造成鎮(zhèn)村關系的失調，加劇鎮(zhèn)村關系的緊張局面。 在鎮(zhèn)村關系的調節(jié)和處理中，存在三種不當取向，一是以黨組織的領導與被領導關系來否定或取代另外兩重關系，這就會導致以黨代政，黨包辦一切的老毛病；二是以村民自治中的指導--被指導關系來否定和替代另兩個關系，這就容易導致政令不通，政府該管而不敢管的問題；三是以政府依法行政中的管理和被管理關系來否定村民自治的原則或者取代黨的領導原則，導致村民自治制度行政化的傾向。這些錯誤的認識，不利于建設一個適合中國國情的鎮(zhèn)村治理結構，更不符合“三個代表”重要思想要求。
綜上所述，我們要以“三個代表”重要思想為指導，著眼于治國安邦、強基固本的戰(zhàn)略高度，為建設適合我國政治發(fā)展需要的鎮(zhèn)村治理關系，而重新認識和把握鎮(zhèn)村政治關系。在基本政策方面，我們應該在建設鎮(zhèn)村治理有效結構的過程中，從制度上保證黨的領導、依法行政和村民自治的有機結合。從而加強和完善黨對農(nóng)村工作的領導，強化政府依法行政，推進農(nóng)村基層的社會主義民主建設。
基于以上的研究與分析，在新一屆村民委員會選舉過程中我們提出下面幾個方面的政策思路：
在推進農(nóng)村基層民主政治建設的過程中必須堅持黨的領導，同時也必須要改善黨的領導。經(jīng)過建國后50多年的發(fā)展，特別是經(jīng)過20多年的改革開放的實踐，鎮(zhèn)村的社會環(huán)境及社會關系已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化。這些變化主要表現(xiàn)在幾個方面：
（1）國家職能的變化導致了政府職能的變化，相應地也就引起了鎮(zhèn)村關系的變化；
（2）農(nóng)民經(jīng)濟利益的變化帶來了他們在經(jīng)濟活動中地位的變化，農(nóng)村內部利益的調整需要有自己的組織，從而促使了鄉(xiāng)與村的關系變化；
（3）市場經(jīng)濟發(fā)展促進了政治的民主化發(fā)展，農(nóng)民的自主性不斷提高，導致了鎮(zhèn)村關系的變遷。
作為黨在農(nóng)村中的基層組織，必須審時度勢，與時俱進，通過改善黨的領導來達到加強黨的領導的目的。指出：“各級黨委要學會在憲法和法律的范圍內加強和改善黨的領導。各級領導同志要敢于領導，善于領導，充分發(fā)揚民主，嚴格依法辦事。”黨的農(nóng)村基層組織領導要從農(nóng)村基層民主政治建設中獲取新的途徑，學會用經(jīng)濟的方法，民主的方法、法制的方法、思想教育的方法組織農(nóng)民，領導農(nóng)民。
在農(nóng)村基層民主建設中要堅持黨的領導，黨組織通過政治導向、組織建設、社會動員、有效監(jiān)督等方面的工作統(tǒng)籌農(nóng)村工作的全局，協(xié)調行政、人大、司法、村民自治等組織之間的關系。同時各級黨的組織要積極研究農(nóng)村基層民主的新情況、新問題，善于總結經(jīng)驗，摸索規(guī)律，提高領導藝術和領導水平。
隨著農(nóng)村基層民主自治的展開，農(nóng)民民主自治意識的增強，農(nóng)村基層干部的選拔與培養(yǎng)機制也需要作相應的改革，在改革過程中必須堅持黨管干部的原則，通過實踐逐步建立起體現(xiàn)公開、公平、公正原則的干部選拔制度，使農(nóng)村中的各類人才資源得到充分的開發(fā)和利用。
黨的農(nóng)村基層組織在發(fā)揮領導核心作用的同時，要尊重其他組織的地位和作用，尊重農(nóng)民的主人翁地位，支持和保障農(nóng)民依法直接行使民主權利。堅決克服少數(shù)黨員干部搞家長制、個人說了算等錯誤作法。堅決查處壓制和破壞民主，侵害農(nóng)民民主權利的行為。
加強農(nóng)村黨員隊伍建設，堅持黨要管黨，從嚴治黨的原則，把黨員教育好、管理好，使他們提高素質，增強黨性。農(nóng)村黨員要帶頭執(zhí)行黨和國家的各項法律和法規(guī)，在農(nóng)村基層民主政治建設的過程中發(fā)揮先鋒模范作用。只有這樣才能改善黨的領導，最終實現(xiàn)黨的領導。
在轉變政府職能過程中積極探索鎮(zhèn)村治理的途徑與模式。在農(nóng)村基層民主自治的格局下，作為國家在農(nóng)村地區(qū)的行政組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府也需要轉變職能，由單一的行政管理型向管理、服務與指導型轉變。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對農(nóng)村公共事務的管理與服務方面的職能，提高政府的行政效率，淡化政府行政對村民自治組織的覆蓋和過渡干預，通過對村民自治組織和其他社會力量的合理利用來降低政府成本。在目前一些地區(qū)村民自治組織發(fā)育尚未成熟的情況下，政府仍負有指導的責任，即在政府倡導和指導下，依靠鎮(zhèn)村的力量，利用鎮(zhèn)村的資源，解決鎮(zhèn)村的問題，發(fā)展鎮(zhèn)村的各項事業(yè)，以達到鎮(zhèn)村治理的目標。
規(guī)范和完善行政指導規(guī)則。在政策協(xié)調與行政指導方面，一是要加強政策導向的宣示以對發(fā)展進程有所規(guī)劃。國家層面要加強綜合協(xié)調，要為各個系統(tǒng)的基層組織尤其是黨的基層組織與村民自治組織的協(xié)調和統(tǒng)一制定基本的指導方針，厘清兩者之間的關系，發(fā)揮各自應有的作用。二是要規(guī)范行政指導工作，提高行政指導水平。村民自治的行政指導工作也要規(guī)范化、制度化。此外，還要規(guī)范行政指導行為。行政指導主要是政策引導、總體規(guī)劃、調查研究、檢查監(jiān)督、總結示范等，而決非包辦代替。三是要強化村民自治示范活動和積極開展不同層面、不同形式的培訓活動。
積極探索與村民自治體制相吻合的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的行政管理體制。理順各種關系。使村民自治制度與縣鄉(xiāng)人民代表大會制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導體制和農(nóng)村黨支部的領導制度協(xié)調一致，是村民自治得以良性發(fā)展的關鍵。要解決好這一問題，就應適應村民自治的要求來調整和完善相關的制度。
進一步加強村民自治的制度化建設。完善農(nóng)村基層民主即實行村民自治是保證農(nóng)村基層群眾直接行使民主權力的一項重要制度。村民自治的制度化建設仍是要圍繞四個民主進行，以實現(xiàn)“自我管理、自我教育、自我服務”為目標，實行真正的“民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督”是村民自治的實質性內容，也是農(nóng)村基層民主的本質特征。目前特別是要著重程序性方面的技術設計。
從廣州市目前的情況來看，民主選舉仍是重點。因為民主選舉是村民自治的基礎和前提條件，選舉涉及的面很廣，是全體村民關注的焦點。選舉制度中存在的問題將直接影響整個村民自治制度的發(fā)展。 在廣州市首屆村委會直選時，整個選舉過程是以一場類似群眾運動的方式進行的，來的快，去的也快。一些地方在群眾尚未搞清楚事情的來龍去脈的情況下，整個過程已經(jīng)結束了。隨著農(nóng)村民主自治深入發(fā)展，村委會直選成為農(nóng)村中每隔三年的一項重要工作，農(nóng)民在政治上逐漸成熟，并且了解和掌握了選舉的游戲規(guī)則，一些農(nóng)村中的政治活躍分子（農(nóng)民政治家）會合法地走出來，基于自己或所代表群體的利益提出政治訴求。對此黨政部門和村民直選的組織者不僅在思想上有所準備，還要在村民自治的理論和法律方面做好充分的準備。
民主管理和民主決策是村民自治的關鍵。村級民主決策的主體、原則、內容和程序在《村民委員會組織法》中都有規(guī)定，完善村級民主決策機制是村民自治的根本，是廣大村民行使民主權利的前提，關鍵是明確主體、規(guī)范程序。尤其是村民大會、村民代表會議、村務公開等制度的建設，要緊密結合村委會的選舉，規(guī)范村民代表的選舉，理清村民代表會議與村民會議及村委會的關系，把村民代表會議與村委會和村民會議有機地結合起來，形成村民會議或村民代表會議民主決策，村委會管理村務，村民積極參與的農(nóng)村治理格局。
目前廣州市大部分農(nóng)村都制定相應的村民自治章程、民主決策制度及經(jīng)濟管理制度等，但要將這些寫在紙上的條文落在實處尚有許多工作要做。村委會對本村的決定及日常事惡管理要向農(nóng)民及時反饋，保證實現(xiàn)村務公開，尤其是財務公開。理財問題一直是農(nóng)村工作的難點，在民主管理和民主決策的過程中，建立公開、透明的財務制度，規(guī)范村干部財務管理權限是解決理財問題的好辦法。這樣做就避免了出現(xiàn)腐敗問題和才想辦法解決的被動狀況，讓農(nóng)民切切實實地當好主人翁，真正體現(xiàn)“自”與“治”的結合。
民主監(jiān)督是村民自治的保障。監(jiān)督是保證決策正確執(zhí)行的有效措施。對村民委員會的監(jiān)督一般有兩種方式，即黨支部監(jiān)督和村民監(jiān)督。前者首先是黨要管黨，其次是保證黨的路線、方針、政策的貫徹執(zhí)行。后者監(jiān)督的方法和有效性正在逐步建立。我們認為，除了由村民大會或由村民代表大會在重大問題上的審議和監(jiān)督外，鼓勵建立農(nóng)村輿論監(jiān)督的機制將是農(nóng)村村民自治民主監(jiān)督的有效工具。
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